I.      Antecedentes:

Los Pueblos Indígenas han llamado la atención en los Foros Internacionales por la sistemática violación de sus derechos humanos en particular sus derechos colectivos por parte de los Estados. Este proceso de denuncia ha dado como resultado que organismos internacionales como la Organización de Naciones Unidas y sus diversos organismos impulsen un proceso de reconocimientos de los derechos colectivos de los Pueblos Indígenas en la comisión de los derechos humanos y otros procesos de la organización. En ese sentido, se creo el grupo de trabajo para la elaboración de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indígenas que se reúne todos los años en ginebra, Suiza.

A nivel de la región, la Organización de Estados Americanos (OEA), bajo la comisión permanente de la organización se creo un grupo de trabajo que estudia la elaboración de la Declaración Americana de los Derechos de los Pueblos Indígenas.

Ambos instrumentos tienen como objetivo promover el respeto de los derechos humanos de los Pueblos Indígenas por parte de los Estados en sus relaciones con los Pueblos Indígenas.

A nivel de las políticas de los Estados es evidente que los organismos internacionales que proporcionan créditos a los Estados en especial a los que se encuentran en vías de desarrollo son responsables de los efectos de los proyectos que financian a los Estados tales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Estos organismos han recibido una presión significativa por parte de los Pueblos Indígenas ya que los proyectos de supuesto desarrollo se traducen en violaciones sistemáticas de los derechos humanos de los Pueblos Indígenas por lo que dichos organismos están en un proceso de revisión de sus políticas operativas sobre los proyectos que pueden afectar a los Pueblos Indígenas.

El Banco Mundial acaba de adoptar su política operativa pero lamentablemente sus principios y conceptos ambiguos desdicen de la intención del Banco de respetar a través de sus prestamos los principios y derechos humanos de los Pueblos Indígenas. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se encuentra en un proceso de consulta de su marco estratégico y política operativa sobre Pueblos Indígenas el cual ha caracterizado con el slogan “ Desarrollo con Identidad” a partir de la cual pretende desarrollar un marco normativo que permita financiar proyectos de desarrollo que promuevan el “desarrollo de los Pueblos Indígenas”.

Los Pueblos Indígenas han sido claros en que no van aceptar estándares o principios que vulneren los principios universales sobre los derechos humanos tales como el carácter colectivo, integral, inalienable de sus derechos humanos, la no discriminación y el carácter progresivo de los Derechos Humanos.

La presente es un análisis del proceso de consulta del BID, observando la metodología empleada, la participación indígena y los resultados de las consultas que se presentan como las políticas operativas .en el marco internacional de los derechos humanos.

II.      La Directriz Operacional sobre Pueblos Indígenas

La parte Preambular de la política inicia con los principios rectores de la nueva política que es de:

Ø      Apoyar el creciente protagonismo de los Pueblos Indígenas en el plano nacional e internacional, y
Ø      Reconocer la especificidad y la diversidad de los Pueblos Indígenas.

“El Informe del Octavo Aumento General de los Recursos del Banco, aprobado en 1994, requiere la inclusión sistemática de los temas indígenas en las políticas y proyectos del Banco (documento AB-1704, párrafo 2.27). Este nuevo enfoque proactivo complementa el anterior que se centraba en evitar o mitigar los impactos negativos de los proyectos del Banco sobre los pueblos indígenas y coincide con el creciente protagonismo de los pueblos y organizaciones indígenas en sus respectivos países y en el plano internacional.   En este contexto, el Banco reconoce la especificidad de la cultura, de los derechos y de las aspiraciones de los pueblos indígenas a raíz de su descendencia de poblaciones que habitaban la región de América Latina y el Caribe en la época de la Conquista o la colonización[2]. (subrayado es nuestro)”

A partir de este mandato del Banco Interamericano de Desarrollo ha iniciado un proceso de “consulta y participación” con los representantes de los Pueblos Indígenas a fin de recoger el enfoque de los supuestos beneficiarios de las directrices, obviamente este proceso debe reconocer el protagonismo indígena, como sujeto del desarrollo y con su propia identidad.

III.      El Proceso de Consulta

Mediante documento boletín informativo No. (01/04), el Banco Interamericano destaca el proceso de consulta que llevo a cabo con las organizaciones indígenas sobre el Marco estratégico y la política operativa, desde marzo de 2004, cuando es aprobado el perfil por parte del directorio del Banco, identificando 3 etapas:

1.     Etapa de información y Diseminación:

En esta primera etapa de consulta, de acuerdo al documento, dio inicio en mayo de 2003 con recolección de opiniones e insumos técnicos para preparar un marco estratégico de Desarrollo Indígena. Estas acciones incluyeron la participación en reuniones tales como: Reunión con la coordinadora Indígena de la Cuenca Amazónica (COICA), Alianza Amazónica, II Foro Permanente de las Naciones Unidas sobre Asuntos Indígenas, Fondo Indígena, y Mesa redonda. Mujeres y lideres indígenas de la región Andina entre otros.[3] De esta primera consulta se toma la decisión de desarrollar con el Marco estratégico, una política operativa.

2.      Preconsulta.

Adoptado los borradores del Marco Estratégico, como la Política Operativa se realizo una preconsulta en forma electrónica y luego presencial en donde el boletín destaca los siguientes eventos: Asamblea General de Gobernadores (lima - Perú), IV encuentro continental de mujeres indígenas, Delegación del grupo de trabajo de la declaración de los pueblos indígenas de la OEA, III sesión del foro Permanente de las Naciones Unidas para los Asuntos Indígenas, Primera consulta nacional con la Organización Nacional de Pueblos Indígenas de la Argentina ONPIA, Reunión con las organizaciones indígenas de Bolivia, entre otros.

3.      Consulta presencial.

Destaca el boletín las reuniones presénciales y de consulta electrónica a partir de junio de 2004 y destaca las realizaciones de talleres en la mayoría de los países. Eventos nacionales realizados en Argentina, Chile, Perú, Paraguay, México, Bolivia, Colombia, Ecuador., Honduras y Guyana. En el caso de Panamá las consultas no han sido realizadas. Y a nivel regional reuniones taller con el Consejo Indígena Centroamericano (CICA) en honduras, y la Coordinadora de Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica (COICA) y el Fondo Indígena. La ultima consulta informativa se dio el 20 y 21 de agosto de 2005, en San José, Costa Rica con la anuencia del Consejo Indígena Centro Americano) (CICA)

4.      Consejo Asesor Indígena

El Consejo Asesor Indígena fue establecido el 6 de diciembre de 2004, como una instancia de consulta de la Unidad de Pueblos Indígenas del BID y cuyo mandato era solo el dar recomendaciones personales a los miembros de la unidad sobre aspectos del Marco estratégico y de la Política Operativa, reservándose el banco, la potestad final de aceptar o no sus recomendaciones era del Banco.

El Consejo Asesor Indígena[4] (CAI) realizo 2 sesiones en Washington D. C. en diciembre de 2004 y una sesión en la ciudad de Panamá en el mes de febrero de 2005. El Consejo Asesor Indígena presento al final de su mandato una propuesta de reformas tanto al Marco Estratégico, como a la Directriz Operativa.

Estas recomendaciones giraban en torno a que el Marco estratégico y la Política operativa, deben observar:

A.  En cuanto al proceso de consulta y participación:

Ø Revisar el proceso de consulta y ampliar los talleres nacionales y regionales

Ø Reunión del Consejo a nivel de otras instancias de decisión dentro del banco

Ø Las traducciones de los documentos en idiomas que no han sido traducidos,

Ø Claridad en los mecanismos de participación e incidencia de las propuestas del Consejo.

B.  En cuanto a los estándares de los instrumentos:

Ø Deben ser consecuente con el derecho internacional de los derechos humanos

Ø No deben establecer dobles estándares con respecto a los derechos humanos de los Pueblos Indígenas.

Ø Deben promover el respeto y tolerancia por parte de los Estados prestatarios y la empresa privada sobre los derechos indígenas.

C. En términos del contenido de los instrumentos, se propuso a la Unidad:

Ø Que se debe dejar claramente estipulado el derecho a la libredeterminaciòn

Ø El derecho de los Pueblos Indígenas sobre sus tierras, territorios y recursos naturales,

Ø El principio de consentimiento previo, libre e informado.

Ø Que no se deben sujetar los derechos indígenas a legislaciones nacionales que no recogen los derechos indígenas,

Ø Que no debe recoger conceptos y derechos claramente discriminatorios contra los Pueblos Indígenas

Ø El principio de participación plena y efectiva en todas las fases de los Proyectos

Ø La creación de un Panel de inspección para la supervisión de los Proyectos.

El Consejo Asesor Indígena (CAI) realmente no fue un consejo asesor, simple y sencillamente solo fue una reunión mas de información del proceso y esto debido a que el mandato del CAI no estaba definido y no se le permitió una participación plena y efectiva en las discusiones del Banco sobre los instrumentos.   La Unidad creo tanta expectativas en torno a la labor del Consejo de la que podía ofrecer. Ninguna miembro del Consejo logro ni tan siquiera discutir sus puntos de vistas y observaciones con los otros departamentos del BID encargada de discutir estos instrumentos, prácticamente esos encuentros estaban vedados y solo se reunía con la Unidad de Pueblos Indígenas. La Unidad de Pueblos Indígena era la que preseleccionaba que cosas de las tantas contribuciones de los miembros eran “pasables”.   El Consejo Asesor Indígena fue disuelto en el mes de julio de 2005, por la Unidad de Pueblos Indígenas del banco.

5.      Consideraciones del Proceso de consulta

El proceso de consulta tanto del Marco Estratégico, como de la Política Operativa del Banco Interamericano ha registrado falencias en los mecanismos metodológicos y de participación y a nivel conceptual. El proceso de consulta se ha distanciado al carácter participativo, transparente y de buena fe por parte de la Unidad de los Pueblos Indígenas del Banco hacia los pueblos que mas que actores del proceso, han sido metas mudas. La consulta es un proceso vivo y proactivo y así lo han reconocido los autores.

Norman Schwartz y Ann Deruyttere en su publicación “Consulta comunitaria, desarrollo sostenible y el Banco Interamericano de Desarrollo” señalan en cuanto a la consulta:

“La consulta, cuando es diálogo que tiene que ver con la participación de la comunidad en la labor del proyecto, también supone que los sectores sociales que anteriormente no tenían voz en el proceso, como, por ejemplo, las mujeres campesinas y los grupos indígenas, participaran activamente en las conversaciones relativas a la identificación, la concepción, el análisis, la implementación ,el control, la evaluación de los proyectos que los afectaran. La comunidad ya no es simplemente meta o el objeto del desarrollo sino también un sujeto activo.[5]”

A partir de esta concepción de lo que debe ser consulta y participación vamos a realizar algunas reflexiones sobre el proceso de consulta y análisis de la política operativa.

a.      Transparencia.

Un proceso de consulta de buena fe y transparente se traduce en utilizar un mecanismo de dialogo con las personas a consultar e identificar del progreso de las deliberaciones y la inclusión de sus recomendaciones en el documento final. El proceso más que de consulta ha sido una cronología de reuniones para diseminar las propuestas, toda vez, que de las memorias de la reunión, ni de los documentos de Marco estratégico y Política Operativa, se identifica claramente en que consistió la participación activa, el resultado de las supuestas consultas y las inclusiones de las preocupaciones de los consultados. Eso se constata en las memorias de las consultas electrónicas, las preconsultas y las consultas presénciales y la gran distancia entre estos y los documentos finales, en donde no se hace referencia a la   consideración del Banco de incluir sus preocupaciones. El proceso fue mas congruente a un juego de azar en donde se da una gran cantidad de ideas y esperas a que alguna sea seleccionada.

b.      A nivel estructural

Por otro lado, el mecanismo estructural que el banco decidió para la discusión de estos importantes instrumentos no fue el adecuado. La Unidad de Pueblos Indígenas cuyo personal es muy reducido y con poca experiencia en metodología de elaboración de estándares internacionales sobre derechos de los Pueblos Indígenas. Esta Unidad se encarga de los proyectos y programas del Banco que afectan a los Pueblos Indígenas y además la responsable de las discusiones del Marco Estratégico y Política Operativa.

Finalmente, el interlocutor del Banco, expresado en la Unidad de Pueblos Indígenas es una instancia sin poder deliberativo, ni incidencia en las estructuras del Banco y en el proceso de “consulta” fue un mecanismo de contención y disuasión de las demandas indígenas sobre el marco estratégico y la política operativa[6].

c.       A nivel de la metodología.

La metodología se caracterizo por ser antipedagógica y excluyente. Los talleres eran tomados por los miembros de la Unidad de Pueblos Indígenas que usaban casi todo la jornada para explicar simultáneamente las bondades del Marco Estratégico y la Política Operativa y al final de la jornada las fases de dialogo e intercambios eran tremendamente reducidas y se caracterizaban más que diálogos, a justificar el porque del texto presentado por el Banco.

Por otro lado, los documentos tanto del Marco Estratégico, como de la Política Operativa eran distribuidos el mismo día del taller y ambos instrumentos constaban de mas de 20 paginas, en letras diminutivas y tal era su tecnicismo que difícilmente se puede generar una participación plena y efectiva. Además, que en algunos casos como el de Surinam y Brasil los documentos no estaban traducidos al idioma nacional del país.

Existen, por otro lado, unos esfuerzos sobrehumano basistas que son encomiables de llegar a la mayor cantidad de Pueblos Indígenas, pero si esta metodología no va acompañado de reuniones técnicas en otro nivel y a nivel nacional, regional y continental, tal y como propusieron en su momento las organizaciones indígenas. Al observar las memorias se hace énfasis en las consultas con las organizaciones en todo el proceso, pero de las denuncias de los pueblos indígenas se puede observar una manipulación y justificación del proceso, que disto de ser transparente y participativo. [7]

d.      En los niveles de las supuestas consultas electrónicas.

No se puede involucrar a casi nadie en procesos de consultas electrónicas[8]. El mismo banco acepta que las consultas electrónicas no fueron efectivas.

Por otro lado, la casi imposibilidad de tener un canal claro para las organizaciones indígenas que no fueron “invitadas” a participar y hacer sus observaciones a través de un medio idóneo, transparente y claro, ya que el correo electrónico a través de ALOP, al no ser una organización de trayectoria conocida por las organizaciones indígenas, lo que demostró que no fue efectivo.

e.      En los niveles de consultas presénciales

A nivel de las reuniones nacionales e internacionales existen denuncias de delegados indígenas y de igual forma se enviaron cartas al Presidente del Banco que nunca contesto, en donde se señalaba enfáticamente que el proceso de consulta no era adecuado. Estas denuncias se realizaron a través de cartas colectivas, tales como del conclave de la OEA, así como de las organizaciones indígenas que se reunieron en febrero de 2005 en Panamá.

La reunión de San José, Costa Rica el 20 y 21 de agosto de 2005, evidencio aún más la falencia del proceso y fue muy clara la exclusión e intolerancia de los miembros de la Unidad sobre personas que de alguna forma tenían criticas a las directrices al prácticamente negar la participación de representantes indígenas que ante la consulta podían asistir con sus recursos propios, existe queja de Indian Law Resource Center que casi se le excluye de la participación.   Por otro lado, al igual que en pasada reuniones se evidencio que muchos delegados indígenas no conocían con anterior el documento adoptado en junio y algunos no hablaban ni siquiera el idioma español.

IV.      Análisis de la Política Operativa.

1. Estándares internacionales

Un análisis del documento del BID que contiene la propuesta de la política operativa debe ser evaluada desde los siguientes enfoques.

1. El Banco Interamericano de Desarrollo es una instancia internacional de los Estados por ende sus políticas deben ser el reflejo de los estándares y principios internacionales sobre los derechos humanos, esto es así, porque los mismos dueños y prestatarios del banco son los Estados.
2. Los Pueblos Indígenas son entidades colectivas, identificadas como pueblos cuya origen es anterior a la creación de los actuales Estados por ende la política operativa debe establecer como principios el derecho a la libre determinación, tierras, territorios y recursos naturales necesarios para poder generar un desarrollo con identidad.
3. La política operativa no debe sujetar los derechos de los Pueblos Indígenas a estándares constitucionales y legislativos que son claramente discriminatorios.

2. Análisis de la Política Operativa sobre Pueblos Indígenas.

El documento en examen es el documento autorizado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para información pública de 29 de junio de 2005.

A. CONSIDERACIONES GENERALES:

Parte Preambular.

En la pagina 1, párrafo 2, en la antepenúltima oración señala:

El banco reconoce la necesidad de consolidar las condiciones que hagan posible que los pueblos indígenas ejerzan el derecho de determinar su propio futuro político económico social y cultural, dentro de un marco de participación en sistemas democráticos y de construcción de Estados pluriculturales.

El párrafo Preambular es crucial para contextualizar el objetivo de las directrices operativas, la omisión al concepto de libre determinación no es consistente con el derecho internacional, este derecho es crucial toda vez que las misma constituye la piedra angular de los demás derechos colectivos que se le reconocen a los pueblos indígenas. El reconocimiento del derecho a la libredeterminación es una condición necesaria que hace posible le respeto por los derechos indígenas. Por otro lado, se parte de manera expresa y tácita que los Estados nacionales mantienen sistemas democráticos y que estos reconocen la pluriculturalidad como un potencial en construcción, ambos presupuestos enunciados no son reales, ni consistentes con la realidad latinoamericana donde las naciones si bien, son pluriculturales, los sistemas democráticos y jurídicos no recogen propiamente esa pluriculturalidad. La democracia clasista que persiste en la región es tergiversada frente a los derechos humanos de los pueblos Indígenas sobre las tierras, territorios y recursos naturales los cuales suponen la disposición del Estado sobre todos los recursos y de esa forma desconocer los derechos colectivos indígenas.

La libre determinación parte de reconocer el desequilibrio y relación de poder que prevalece en las naciones en vías de desarrollo y con culturas impositivas esta hace posible las condiciones necesarias para la participación plena y efectiva de los Pueblos Indígenas, como actores de su desarrollo con identidad.

En ese sentido, el último párrafo Preambular debe señalar:

El banco se compromete a crear las condiciones que hagan efectivo que los Pueblos Indígenas ejerzan su derecho a la libre determinación en virtud de la cual determinan su propio futuro político económico social y cultural, dentro de un estado pluricultural y donde tengan una participación efectiva los Pueblos Indígenas.

Proponemos además un párrafo adicional que señala:

Las presente política operativa constituyen estándares mínimos al reconocimiento de los derechos individuales y colectivos de los Pueblos Indígenas y consecuente con los principios de no discriminación, y definiciones y normas de los derechos humanos.

1. Definiciones:

A nivel internacional en las discusiones de la Declaración de los Derechos de los Pueblos Indígenas tanto en el Grupo de Trabajo de la Organización de Estados Americanos (OEA), como en el Grupo de Trabajo de la ONU, hemos sido firmes en reafirmar que cualquier intento de definición de lo que somos los pueblos indígenas, es perjudicial para los pueblos indígenas, el conferir poder a los Estados para decidir quién o quiénes son o no pueblo indígenas a partir una definición es discriminarnos, una definición es inaceptable en cualquier circunstancia. Existen casos documentados y evidentes de que algunos Estados no reconocen a los Pueblos Indígenas como tales y a partir de ahí desconocer nuestros derechos colectivos.

“ son descendientes de los pueblos que habitaban la región de América Latina y el Caribe en la época de la Conquista o la colonización; (ii) cualquiera que sea su situación jurídica o su ubicación actual, conservan, parcial o totalmente, sus propias instituciones y prácticas sociales, económicas, culturales y políticas; y (iii) se autoidentifican como pertenecientes a pueblos o culturas indígenas o precoloniales.” (1.1.1. i,ii,iii)

Esta definición es inaceptable por que se antepone a los estándares de reconocimiento internacionales e inclusive nacionales en donde se reconoce el principio de la auto identificación. Por otro lado, el concepto soslaya el proceso etnocida en que estado inmerso los Pueblos indígenas durante más de 500 años y nuestro congruente con la realidad de las naciones.

Por otro lado, el concepto de parcial o totalmente (i) es ambiguo e inapropiado para referirse a los derechos humanos de los Pueblos Indígenas, los cuales son inalienables, integrales e imprescriptibles, no se puede aceptar bajo ninguna circunstancia que una política operativa establezca criterios claramente discriminatorias, en el sentido, de que un pueblo indígena para ser considerado como tal, debe probar que tiene parcial o totalmente estos requisitos antropológicos.   Esto es moralmente injusto, es conocido por el Banco que aun hoy en día los Estados mantienen políticas discriminatorias que han buscado desaparecer a los Pueblos Indígenas y cuyos efectos se traducen en la perdida de identidad de pueblos enteros, lenguas, costumbres, tradiciones e instituciones, este criterio refuerza aún mas las practicas estatales en este sentido.

1.2. Derechos indígenas.

El concepto de derecho indígena de la política operativa es inapropiado frente a los derechos humanos de los Pueblos Indígenas. Los Pueblos Indígenas tienen sus derechos humanos que están expresado en el texto de la Subcomisión del Grupo de Trabajo de la ONU de 1994, y que se dio con la participación indígena. Estos derechos humanos son inalienables, integrales e indivisibles. La directriz enumera lo que se considera derechos indígenas y establece criterios altamente discriminatorios al señalar en su punto:

“Los derechos indígenas incluyen los derechos colectivos e individuales de los pueblos indígenas y de sus integrantes, ya sean originados en los sistemas jurídicos de cada pueblo, en la legislación indígena emitida por los Estados, en la legislación nacional pertinente o en las normas internacionales aplicables”. (1.1.2.)

La afirmación de que las legislaciones nacionales son derechos indígenas es altamente peligroso todavía subsisten en los Estados legislaciones nacionales que identifican a los indígenas como incapaces, salvajes y normas que impiden el ejercicio de sus derechos colectivos y últimamente terroristas, como el caso de los reivindicaciones de tierras en Chile de los Mapuches y con altos contenidos discriminatorios. Las legislaciones nacionales en su mayoría no reconocen adecuadamente los derechos colectivos de los Pueblos indígenas pero se refieren a los mismos como comunidades poblaciones e incluso como personas. La alusión a que constituye derecho indígena las legislaciones nacionales no es pertinente.

Es conocido por el Banco el carácter clasista y discriminador de las legislaciones nacionales debido a un pasado etnocentrista y en la actualidad de despojo y etnocidio muchas de esas normas todavía subsisten dentro de las legislaciones nacionales, aunque recientemente son objeto de revisión por parte de los Estados con los Pueblos Indígenas. Una política operativa debe precisamente prever que las materias de conflicto irán desapareciendo y de manera progresiva y tal como lo manifiesta en sus objetivos “garantizar condiciones”, luego entonces como se van a garantizar condiciones para promover el desarrollo con identidad a partir de condicionar los elementos ausentes en el que hacer nacional como los derechos indígenas y sujetarlas a las legislaciones discriminadoras y aun mas sujetarlas a normas internacionales inexistentes.

El concepto de sistema jurídico indígena, también conocido como derecho propio o interno, incluye las normas de origen, los derechos consuetudinarios, los usos y costumbres y los sistemas jurídicos y de justicia indígenas, siempre y cuando no contradigan los derechos fundamentales establecidos en la legislación nacional y las normas internacionales. (nota del pie No. 2)

El concepto de sistemas jurídicos también es altamente inconsistente no se pueden improvisar conceptos que no son aceptados a nivel internacional al denominar alegremente que el derecho indígena es derecho propio o interno, eso es discriminación debido a que a los derechos indígenas se le dan un grado inferior a los otros derechos. Como por ejemplo reglamentos internos o reglamentos propios, he inclusive dentro de la pirámide jurídica no existen tales denominaciones.

La enumeración parcial de los instrumentos internacionales en las políticas operativas es innecesaria y inconsistente con los derechos humanos. La legislación internacional en derechos humanos comprenden un sin numero de instrumentos, resoluciones, declaraciones, sentencias, decisiones, opiniones de los organismos y de expertos y cualquier instrumento o documento que es adoptado por cualquier organismos internacional, por ende se debe establecer términos generales en materia de derechos internacional.

“En el ámbito de las salvaguardias de esta política las normas internacionales aplicables como parte de la definición de “derechos” serán aquellas que estén ratificadas por el país asociado al proyecto en cuestión y, en casos excepcionales aquellas que el banco considere indispensables para asegurar la viabilidad socio cultural del proyecto.” ( nota del pie 3)

Esta afirmación es inconsistente con el derecho internacional, en materia de derechos humanos y con los mismos objetivos de la política operativa, el sujetar el respeto de los derechos humanos fundamentales únicamente a la ratificación de un instrumento internacional o a la consideración del banco, es contrario a los compromisos internacionales que tienen los Estados y el mismo banco, ya que sus dueños son los Estados. Por otro lado, a nivel internacional se reconoce el carácter progresivo de los derechos humanos y el principio de que un Estado no puede justificar la vulneración de un derecho humano como el de los Pueblos Indígenas, porque no esta consagrado en su legislación nacional o no es parte en un instrumento internacional.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sido reiterativa en cuanto a la base del derecho internacional cuando señala:

El corpus juris del Derecho Internacional de los Derechos Humanos está formado por un conjunto de instrumentos internacionales de contenido y efectos jurídicos variados (tratados, convenios, resoluciones y declaraciones). Su evolución dinámica ha ejercido un impacto positivo en el Derecho Internacional, en el sentido de afirmar y desarrollar la aptitud de este último para regular las relaciones entre los Estados y los seres humanos bajo sus respectivas jurisdicciones. Por lo tanto, esta Corte debe adoptar un criterio adecuado para considerar la cuestión sujeta a examen en el marco de la evolución de los derechos fundamentales de la persona humana en el derecho internacional contemporáneo[9].

1.3. Gobernabilidad Indígena.

“Gobernabilidad indígena se define como el ámbito de autogestión de los pueblos indígenas que, en consonancia con las normas de derecho aplicables, plantea el reconocimiento de la relación especial que existe entre el territorio y la identidad étnica y cultural, el reconocimiento a un alto grado de autonomía en la gestión de los espacios territoriales indígenas dentro de los Estados de los cuales forman parte y una participación apropiada de los pueblos indígenas en el gobierno local, provincial y nacional.” (1.1.3.)

El concepto de gobernabilidad es inconsistente. El concepto de libre determinación implica que los pueblos indígenas tienen derecho sobre sus tierras, territorios y recursos naturales. Es conocido que los actuales Estados nacionales han desarrollado sistemas jurídicos que discriminan la capacidad de los pueblos indígenas a administrar sus territorios. Este criterio de la autogestión limitando a las normas aplicables es una forma técnica de no aplicar el principio de autonomía y gobierno indígena a los proyectos financiados por el BID y desde esta perspectiva el desarrollo con identidad se vuelve una quimera ya que la mayoría de las legislaciones no reconocen el gobierno indígena. Por otro lado, el concepto de “alto grado de autonomía” es confuso y ambiguo, los Pueblos indígenas como consecuencia del derecho de libre determinación tienen derecho a la autonomía sobre sus tierras y territorios. Por ultimo el concepto de una participación apropiada, corre el riesgo de debilitar aún más la el concepto de gobernalidad porque supone el compartir con otros sectores administrativos derechos sobre las tierras, territorios y recursos naturales de los Pueblos Indígenas.

1.4. Desarrollo con identidad.

“Desarrollo con identidad de los pueblos indígenas se refiere a un proceso que comprende el fortalecimiento de los territorios indígenas, la buena administración de los recursos naturales, la generación y el ejercicio de autoridad, y el respeto a los valores y derechos culturales, económicos, sociales, jurídicos e institucionales de los pueblos indígenas, de acuerdo a su propia cosmovisión y gobernabilidad” (1.1.4..)

El desarrollo de esta temática es muy vaga, vacía y contradictoria. Establece el concepto de “buena administración” de los recursos, lo que presupone una apreciación prejuiciosa, con que parámetros se mide la palabra “buena” desde un punto de vista meramente económico. Por otro lado, establece criterios consecuentes con la libredeterminación indígena pero sujeta a su concepto de gobernabilidad que es contrario a un verdadero desarrollo con identidad. Finalmente establece principios vagos y ambiguos en cuanto al concepto de desarrollo sujetando el desarrollo desde un mero aprovechamiento. En el concepto de gobernabilidad debiera introducir principios como la libre determinación, no discriminación, el respeto de los derechos humanos y la buena fe por parte de los Estados.

2. Objetivos y metas (2.1.)

Los objetivos de la directriz deben ser mas clara y congruente con las definiciones y el contenido de la directriz.

1. El desarrollo con identidad de la política no es consecuente con el concepto de desarrollo con identidad indígena.
2. La salvaguarda sobre los derechos de los pueblos indígenas no se reduce a mecanismos de mitigación de impactos adversos o exclusión.

Los objetivos tal y como vienen planteados desarrollan el concepto de que estas directrices solo van a asegurar que los Estados tengan la obligación de establecer mecanismos de mitigación e indemnización de los proyectos en los territorios indígenas.

IV.      Directriz Operacional

4.1. Las políticas se establecen en 2 direcciones:

“La política contiene dos series de directrices. La primera requiere que el Banco emplee sus mejores esfuerzos para apoyar el desarrollo con identidad de los pueblos indígenas. La segunda establece salvaguardias diseñadas para evitar o minimizar la exclusión y los impactos negativos que puedan generar las operaciones del Banco con respecto a los pueblos indígenas y sus derechos.” (4.1)

Apoyar el desarrollo con identidad y el establecimiento de salvaguardas. Estos principios se debilitan con conceptos de “mayores esfuerzos” que no es ni obligante, ni vinculante, no son medibles y dejan sin parámetros el accionar o implementación de las mismas. Por otro lado, que las salvaguardas están diseñadas para evitar o minimizar la exclusión y los impactos adversos, de por si las mismas excluyen los derechos de libredeterminación y los derechos colectivos sobre sus tierras, territorios y recursos naturales. Esto tremendamente contradictorio con el mandato de los gobernadores[10]que precisamente señala que una de las dificultades son las políticas de minimizar o evitar de sus proyectos que no han generado desarrollo.

A. Apoyo al desarrollo con identidad. (4.2.)

“El Banco empleará sus mejores esfuerzos para apoyar a los gobiernos y a los pueblos indígenas de la región, así como a los actores relevantes del sector privado y de la sociedad civil, en incorporar los temas indígenas en las agendas locales y nacionales de desarrollo y en el inventario de proyectos del Banco. Esto se logrará mediante iniciativas específicas y — siempre y cuando sea técnicamente factible y apropiado— la integración de medidas complementarias en actividades, operaciones e iniciativas generales”.

El primer párrafo es débil en cuanto a la obligación o mandato establecido con el uso de las palabras esfuerzos y por otro lado la condición que se de siempre y cuando sea técnicamente factible y apropiado, en actividades tales como:

1. Inclusión de temas específicamente indígenas en las agendas de desarrollo mediante operaciones independientes. [4.2. (a) ]

Esta actividad presupone que el Banco realizar estudios con la no objeción del Estado miembro y a través de consultas socioculturalmente apropiadas con los PI involucrados.

Estas consultas llevadas a cabo deberán efectuarse de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento.

Esto presupone que la directriz en el caso de operaciones independientes, van a realizar de todas maneras los estudios toda vez que la consulta tendrá como objetivo llegar a un acuerdo o obtener el consentimiento. Este concepto es inaceptable porque desconoce el principio de consentimiento previo libre e informado que obviamente contiene el concepto proactivo del mandato, ya que la propuesta política no estipula que los Pueblos Indígenas tienen derecho a negarse para que se realice el estudio por parte del Banco.

2. Inclusión de la especificidad indígena en los proyectos con enfoque general

El concepto de esta directriz prejuzga al afirmar que “ proyectos con impactos positivos” y sujeta la participación de los Pueblos Indígenas en este tipo de “proyectos” a los conceptos ya referidos como “ procesos culturalmente apropiados de consulta” y cada una de las actividades se enfocan desde una perspectiva de objeto de desarrollo y no sujeto de desarrollo con identidad. [4.2. (b) ]

4.3. Esta directriz establece que el Banco en sus “esfuerzos” para facilitar el dialogo entre los Estados y Los Pueblos Indígenas realizara operaciones independientes y medidas complementarias que buscaran abordar en “la medida de lo posible” componentes del desarrollo indígena, tales como

(a) La visibilización y comprensión de los retos del desarrollo indígena en los contextos rurales y urbanos,

(b) El desarrollo de soluciones socioculturalmente apropiadas para mejorar la disponibilidad y calidad de los servicios sociales, particularmente los de salud y educación,

(c) El reconocimiento, articulación e implementación de los derechos indígenas,

(d) El apoyo a la cultura, la identidad, el idioma, el conocimiento de artes y técnicas tradicionales, los recursos culturales y la propiedad intelectual.

(e) El fortalecimiento de los procesos de legalización y administración física de los territorios, las tierras y los recursos naturales tradicionalmente ocupados o aprovechados por los pueblos indígenas, de conformidad con la legislación y los derechos aplicables,

(f) En proyectos de manejo o extracción de recursos naturales o gestión de áreas protegidas la promoción de mecanismos apropiados de consulta y de participación en la gestión del territorio y en los beneficios de los proyectos por parte de los pueblos indígenas en cuyas tierras y territorios los proyectos se desarrollen.

(i) El apoyo al liderazgo de las mujeres, los jóvenes, los niños y los ancianos en el desarrollo indígena mediante la promoción de la igualdad de derechos tomando en cuenta las decisiones propias de los pueblos indígenas.

(j) El fortalecimiento de la capacidad institucional de los pueblos indígenas, entidades gubernamentales, del sector privado y de la sociedad civil y del propio Banco para atender la temática indígena. Se utilizará como referencia las definiciones de “conocimiento indígena,” “recursos culturales,” y “propiedad intelectual” de la legislación nacional e internacional aplicable.

Todas estas actividades vista desde una perspectiva nacional discriminan a los Pueblos indígenas de su capacidad para desarrollar en el ejercicio de su derecho a la libredeterminacion un conjunto de actividades que permiten el dialogo y la inclusión de las temática indígenas. Esta política enfoca a los Pueblos Indígenas como objeto de desarrollo y no como sujeto y así mantiene los obstáculos que invisibilizan a los Pueblos Indígenas en las políticas desarrollistas y sectoristas de los Estados.

Por otro lado, se omite operaciones independientes que busquen precisamente el objetivo de esta directriz, tales como el reconocimiento del derecho a la libredetreminación de los Pueblos Indígenas sobre sus tierras, territorios y recursos naturales a través de la administración, manejo y control sobre sus recursos, el apoyo a los pueblos indígenas de realización de estudios técnicos que aborden estos temas.

El concepto de estudios independientes es relativo y esconden un sin numero de profesionales que con el argumento de que no son nacionales del país son “independientes”, para lograr un respeto verdadero por los derechos humanos y para mejorar la situación actual de los indígenas, el BID debe apoyar a los Pueblos Indígenas junto con los Estados a eliminar precisamente las estructuras jurídicas, institucionales y económicas que no permiten el dialogo y el desarrollo con identidad.

B.   Salvaguardias en las operaciones del Banco.

Las salvaguardias desarrollados en la política 4.4. deben incluir de forma inicial el concepto de consentimiento previo libre e informado como una salvaguardia por lo tanto proponemos el siguiente principio:

En los proyectos a desarrollar por el Banco se requerirá el consentimiento previo, libre e informado de o los Pueblos Indígenas que resulten afectados con el fin de asegurar su consentimiento para el proyecto y así mismo su participación en todas las fases y operaciones del proyecto.

“ El Banco desarrollará sus operaciones de manera de “prevenir o minimizar los impactos adversos directos e indirectos sobre los pueblos indígenas, sus derechos o su patrimonio, individuales o colectivos. Para ello, el Banco adoptará los criterios técnicos y procedimientos necesarios para aplicar, según los potenciales impactos adversos identificados, las siguientes salvaguardias específicas: [4..4. (a) ]

Esta referencia a prevenir o minimizar no son adecuadas, los Estados tienen legislaciones que simple y sencillamente evitan los impactos a los pueblos indígenas. Esta política supone de antemano que todos los proyectos se pueden realizar minimizando los impactos contra los Pueblos Indígenas, lo que constituye más que una salvaguardia una sentencia.

a) Impactos adversos: El concepto de “impacto adversos” en cuanto a las salvaguardas es ambiguo porque le confiere al promotor del proyecto y al BID calificar que puede ser un impacto adverso. En ese sentido, los proyectos que tengan un impacto sobre los PI debe ser el enfoque de esta directriz.

Los procesos de consulta y participación desarrollados por la directriz 5.3. son contradictorias al derecho al consentimiento previo libre e informado en virtud de la cual los PI deciden que actividades se van a desarrollar en sus tierras y territorios. En ese sentido, la salvaguardia debe iniciar con el reconocimiento del derecho al consentimiento previo libre e informado de los Pueblos Indígenas contra cualquier proyecto de desarrollo y el reconocimiento de sus derechos sobre las tierras, territorios y recursos.

En el punto identificado como [4.4 (a.) (i)] El banco esta permitiendo al promotor verificar el mismo los impactos de su proyecto sobre los Pueblos Indígenas y la identificación de los afectados y procesos internos de decisión. Es conocido por el Banco que los Estados en sus proyectos no reconocen la presencia de los Pueblos Indígenas y en el proceso de identificación de sus procesos internos manipula los mismos para extraer de una forma dolosa el consentimiento.

En el punto [4.4. (a.) (ii)] prácticamente se esta permitiendo a los Estados a desarrollar proyectos solo con el requisito de medidas de mitigación o evitarlos (este último concepto es puesto por el BID en segundo lugar ) y el desarrollo de planes de consulta, monitoreo hecho por el mismo proponente, lo que resta seriedad e independencia a estos procesos.

En el punto [4.4. (a) (iii) ] es mucho más grave porque en ningún momento establece el derecho al consentimiento previo libre e informado y el proponente solo debe demostrar que ha obtenido mediante procesos de concertación los acuerdos con los pueblos afectados así como el manejo de la impactos adversos.

C.  Territorios, tierras y recursos naturales [4.4. (b)]

Las propuestas de directrices sobre esta temática son más preocupantes. El banco legitima el concepto que los derechos sobre las tierras, territorios y recursos deben ser consistentes con la legislación nacional, los tratados aplicables, los sistemas jurídicos indígenas y la legislación sobre protección de tierras y ecosistemas. Dicho de otra forma nada que no sea reconocido en la legislación nacional puede ser requerido a los Estados. El Banco es consciente de que las mayoría de las legislaciones anteponen el sistema de áreas protegida, propiedad privadas y las políticas de reformas agrarias a favor de comunidades no indígenas sobre los derechos históricos y ancestrales de los pueblos indígenas; Además, de sus “absolutos” derechos Estatal sobre los recursos naturales, propiedad colectiva de los pueblos ingenias tales como flora, recursos hídricos y biodiversidad, luego entonces las salvaguardas para impulsar un desarrollo con identidad no debe basarse en los mismos sistemas que han marginado y excluido a los Pueblos Indígenas.

Dichas directrices son contrarias a derecho internacional, la convención americana sobre derechos humanos establece en sus artículos 1 y 2, en cuanto a las obligaciones de los Estados lo siguiente:

“El artículo 1.1 de la Convención establece que

[l]os Estados partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.

El artículo 2 de la Convención determina que

[s]i en el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.[11]”

En ese sentido, los Estados prestatarios están obligados a reconocer los derechos de los Pueblos Indígenas sobre sus tierras, territorios y recursos y no pueden usar como argumento que la legislación nacional no lo contempla o que no es parte en un instrumento internacional y la directriz debe reforzar esa obligación.

Al ubicar estas   salvaguardas en acciones sobre derechos reconocidos jurídicamente a nivel nacional. Entonces a los Pueblos Indígenas de Chile, Brasil, El Salvador entre otros, no se le exigirá al Estado al reconocimiento de los derechos sobre las tierras, territorios y recursos de los Pueblos Indígenas esto es desarrollo con identidad ?. Si bien es cierto que se reconoce el derecho consuetudinario de los Pueblos Indígenas de la perspectiva del Banco no es menos cierto que a menudo frente a la legislación nacional este derecho es meramente folclórico.

Al respecto la Corte Interamericana sobre Derechos Humanos (CIDH), con sede en San José, Costa Rica a reconocido el carácter progresivo de los derechos humanos, en sentencia reciente en el caso de la comunidad Indígena Yakey Axa VS Paraguay en sentencia del 17 de junio de 2005, cuando señala uno que es una obligación de los Estados proteger los derechos humanos de los Pueblos Indígenas sobre sus tierras y territorios y no puede ser una excusa que no este adoptado a nivel interno cuando señala:

En consecuencia, la estrecha vinculación de los pueblos indígenas sobre sus territorios tradicionales y los recursos naturales ligados a su cultura que ahí se encuentren, así como los elementos incorporales que se desprendan de ellos, deben ser salvaguardados por el artículo 21 de la Convención Americana. Al respecto, en otras oportunidades, este Tribunal ha considerado que el término “bienes” utilizado en dicho artículo 21, contempla “aquellas cosas materiales apropiables, así como todo derecho que pueda formar parte del patrimonio de una persona; dicho concepto comprende todos los muebles e inmuebles, los elementos corporales e incorporales y cualquier otro objeto inmaterial susceptible de tener un valor. [12]”

De esta forma las salvaguardas deben reconocer los derechos de los Pueblos sobre sus tierras, territorios y recursos y no debe sujetarlas a la legislación nacional o instrumentos internacionales.

La propuesta disposición [4.4. (b)] Establece como salvaguardas en los proyectos de extracción y manejo de los recursos naturales y gestión de áreas protegidas (i) mecanismos de consulta previa, (ii) mecanismo de cogestión (iii) compensación justa cuando sea factible, participación en los beneficios (iii) la inclusión de medidas correctivas o compensación cuando la protección jurídica sea insuficiente. Cada una de las salvaguardas constituyen un discriminación a los derechos humanos colectivos de los Pueblos Indígenas sobre sus tierras, territorios y recursos naturales y establecen estándares muy por debajo a los que se discuten en la declaración de la OEA como de la ONU al igual que otros tratados como el Convenio de Diversidad Biológica (CDB).   Por otro lado, La revisión de industrias extractivas que realizo el Banco Mundial ya ha destacado la necesidad de asegurar el consentimiento previo libre e informado antes de la aprobación de dichas operaciones.

D.     Derechos Indígenas. [4.4. © ]

El respeto u observancia de los derechos indígenas lo limita a términos condicionantes y ambiguos como “siempre que sea relevante” y a la reconocimiento en la legislación nacional e internacional del derecho, ya comentado con anterioridad.

E.     Prevención de la exclusión por motivos étnicos. [4.4. (d)]

La salvaguarda por motivos de exclusión establece actividades que son importantes para los pueblos indígenas pero si no existe un proceso previo de consulta en donde se obtenga el consentimiento previo libre e informado los impactos de dichas actividades hacia los pueblos indígenas son imprevisibles.

F.      Cultura identidad idioma y conocimientos tradicionales de los Pueblos indígenas. [4.4. (e)]

Debemos anotar que en cuanto a los conocimientos tradicionales, casi ni el 10 por ciento de los países tienen una legislación aplicable a la propiedad intelectual indígena y el concepto de compartimiento equitativa de beneficios tiene que ser producto del CPLI. Aunque la propuesta propone un requisito que “requerirá un acuerdo”, la propuesta del. BID no contiene mecanismos adecuados para verificar la validez de un “acuerdo”, el cual, como un mínimo requiere verificación por terceros independientes.

G.      Pueblos transfronterizos

Esta salvaguarda sobre proyectos regionales que afecten a pueblos transfronterizos nuevamente el principio de CPLI que garantiza la participación plena y efectiva y asegura previamente las condiciones necesarias de protección a los Pueblos Indígenas y un mero proceso de consulta y concertación no lleva necesariamente a la adopción de normas para asegurar los derechos consagrados en la salvaguarda.

H.    Pueblos Indígenas no contactados.

Una de las pocas propuestas disposición que podría ser realmente útil en el borrador de la política operativa de 29 de junio de 2005 es la [4.4.(g) ] la cual afirma que “ el Banco no financiara proyectos con potenciales impactos adversos ubicados en áreas ocupadas directamente por pueblos no contactados.”

Esta disposición debe quedar en la política final y para fortalecer esta disposición el Banco debe establecer claramente los criterios para pueblos no contactados al igual que los pueblos en estado de contacto inicial con el fin de establecer un estándar operativo.

V.      Implementación.

5.2. Medidas estratégicas

Las salvaguardas deben tener un mecanismo idóneo de implementación, en cuanto a las medidas estratégicas del Banco y del Estado junto con los pueblos indígenas que puede ser afectado directamente e indirectamente, iniciando un proceso de dialogo y concertación a través de un proceso de consentimiento previo libre e informado que identifique a) la situación jurídica, institucional, social y económica de los pueblos indígenas dentro de los Estados y la identificación de medidas legislativas, administrativas y de cualquier índole que elimine cualquier forma de discriminación y exclusión que permita a los Pueblos Indígenas participar de forma ética, transparente y solidaria en los proyectos del Banco.

5.3. Medidas operativas

Las medidas operativas deben perseguir pasos adecuados que permitan al Banco a financiar proyectos para los Estados que genere desarrollo con identidad. En ese sentido los pueblos indígenas tienen el derecho a expresar su consentimiento previo libre e informado sobre los proyectos, incluyendo la fase de preparación y diseño de la propuesta.   En este procesos participativo en todas las fases del proyecto el CPLI, debe estar vigente desde la concepción y visión del proyecto al igual que durante todas las etapas de identificación y evaluación de los posibles impactos adversos directos e indirectos. Por otro lado, los Pueblos Indígenas tienen derecho a participar en las directrices o líneas de bases de las investigaciones, como el contratar técnico indígenas. Además que cuando un proyecto tenga impactos negativos el Pueblo indígena libremente una vez evaluado los impactos otorgue el consentimiento previo libre e informado.

El consentimiento previo, libre e informado deberá contener los acuerdos jurídicos, administrativos, sociales y económicos necesarios para asegurar el respeto a los Pueblos Indígenas. Los acuerdos jurídicos e institucionales deben cumplirse primeramente para la consideración del Proyecto. En el caso de un proyecto aprobado por los pueblos indígenas, los acuerdos deben ser cumplidos como parte del contrato de préstamo con el país prestatario.

VI.      Coordinación e internalización de la temática indígena.

El Banco deberá desarrollar a través de la Unidad indígena y con la participación plena y efectiva de los pueblos indígenas las capacitaciones y guias necesarias para cumplir con el find e desarrollo con identidad.

VII.      Indicadores, monitoreo e informes.

Se creara un comité de supervisión indígena que monitorear los indicadores e informes de los proyectos que afecten a los PI.

VIII.      Conclusiones y Recomendaciones

• El banco subestimo el desarrollo progresivo de los derechos humanos de los Pueblos Indígenas a nivel internacional y nacional frente a los proyectos de desarrollo de las agencias internacionales de financiamiento.
  
  
• El banco paralelamente al desarrollo de tanto del marco estratégico, como de la política operativa debió tener una evaluación de los proyectos financiados por el Banco tales como el de Camisea en Perú, por lo que las discusiones de estos instrumentos se ven desde una óptica política - jurídica, más que de una óptica de derechos humanos. Obviamente el proceso ignora los avances nacionales e internacionales en materia de derechos indígenas tratando de dar una sola receta a situaciones disímiles tanto a nivel nacional e internacional sobre pueblos indígenas.
  
  
• El instrumento en vías de adopción reitera la desviación del Banco en cuanto a que propicia la evasión de su responsabilidad sobre a los derechos humanos de los Pueblos Indígenas; los cuales son violados por los proyectos financiados a los Estados. La Política Operativa se inspira más en la conveniencia del Banco de financiar proyectos a los Estados que afectan las tierras, territorios y recursos naturales de los Pueblos Indígenas, en menoscabo del aseguramiento del respeto de sus derecho humanos de estos últimos.
  
  
• La directriz operativa propuesta más que propiciar la creación de condiciones necesarias que permitan el desarrollo con identidad, legitima las actuales políticas del banco de no reconocer los derechos colectivos y crear estándares distintos a los reconocidos en el derecho internacional.
  
  
• El banco debe realizar mayores consultas y análisis del contenido de su Marco Estratégico y Política Operativa.

Ciudad de Panamá 25 de agosto de 2005.