I          Introducción

A.     Antecedentes

El presente documento informativo provee un resumen general del contenido y los temas tratados durante la propuesta revisión de las políticas de salvaguarda de la misma Corporación Financiera Internacional (CFI), la cual enfatiza las cuestiones pertinentes a los pueblos indígenas y los derechos humanos, así como también algunas de las temáticas asociadas con el proceso de “consulta” y revisión. [1] La nueva política de salvaguarda así propuesta, estará sujeta a un proceso de consulta pública durante los próximos meses. Estas consultas han sido objeto de fuertes críticas, en el sentido que no se les ha concedido el tiempo necesario y además carecen de la información básica que se requiere para asegurar una transparencia adecuada y un escrutinio público efectivo de las propuestas controversiales emitidas por la CFI (véase abajo).

Al momento redactar esa nota informativa, la CFI planea sostener únicamente cuatro consultas regionales además de una serie de reuniones para tratar temas específicos entre septiembre y diciembre de 2004, incluyendo una que se dedicará a los pueblos indígenas (aún no se ha fijado la fecha). [2] A pesar de varias llamadas reclamando la realización de un proceso de auto-selección, la CFI sigue afirmando que todas las consultas regionales serán sólo por invitación. Luego, la CFI propone un periodo corto de sólo 30 días, entre enero y febrero de 2005, para recibir los comentarios electrónicos y solicitar las aportaciones finales. Una vez concluido este periodo, buscará la aprobación de la política de salvaguarda revisada por parte del Directorio en febrero de 2005.

¿Qué es la CFI y cuál es su labor?

La CFI forma parte de la rama correspondiente al sector privado del Grupo del Banco Mundial (GBM) y como tal, otorga préstamos y otros medios de asistencia a corporaciones y otras entidades del sector privado, mas no a los gobiernos. Según la CFI, su misión consiste en “fomentar inversiones sostenibles del sector privado en los países en desarrollo, para ayudar a reducir la pobreza y mejorar las condiciones de vida de la gente. La Corporación considera que el crecimiento económico bien concebido, crucial para reducir la pobreza, se funda en el desarrollo del espíritu de empresa y en inversiones exitosas del sector privado.” (Intro., pág. 1)

La revisión de las políticas de la CFI constituye un proceso crítico. Las políticas de salvaguarda de la CFI no solamente afectan las obligaciones de la CFI y sus prestatarios del sector privado; en el transcurso de los últimos dos años, ya cuentan con más de 20 bancos comerciales que han acordado adoptar un conjunto de directrices sociales y ambientales – denominados los “Principios Ecuatoriales” – basados en las políticas de salvaguarda de la CFI. Estos bancos, en conjunto, son los que otorgan más del 75% de todo el financiamiento para el sector privado en el mundo. Incluso, son cada vez más las agencias de crédito a las exportaciones nacionales (ECAs por sus siglas en inglés) que se apoyan en las normas de salvaguarda de la CFI. Al revisar sus propias políticas, lo que en realidad está haciendo la CFI, es llevar a cabo un ejercicio mediante el cual establece normas globales aplicables a las normas sociales y ambientales en beneficio de los proyectos de desarrollo financiados por el sector privado.

B.        Los Estándares de Desempeño Propuestos: un enfoque nuevo pero con serias fallas

La CFI propone sustituir sus 10 políticas de salvaguarda actualmente existentes y de carácter obligante por nueve ‘Estándares de Desempeño’ (PSs por sus siglas en inglés) que dejarían sin efecto el formato de la Directiva/Política Operacional del GBM, implementada todavía por BIRD/AIF, introduciendo un enfoque de salvaguarda completamente nuevo respecto a las inversiones patrocinadas por la CFI. Los nueve así-llamados Estándares de Desempeño que se proponen son:

Estándar de Desempeño 1 (PS1):             Evaluación Social y Ambiental

Estándar de Desempeño 2 (PS2):            Condiciones Laborales y de Trabajo

Estándar de Desempeño 3 (PS3):            Prevención y Disminución de la Contaminación

Estándar de Desempeño 4 (PS4):            Salud y Seguridad de la Comunidad

Estándar de Desempeño 5 (PS5):            Adquisición de Tierras y Reasentamiento Involuntario

Estándar de Desempeño 6 (PS6):            Conservación de la Biodiversidad y Gestión Sostenible de los Recursos Naturales

Estándar de Desempeño 7 (PS7):            Pueblos Indígenas y Comunidades Dependientes de los Recursos Naturales

Estándar de Desempeño 8 (PS8):            Patrimonio Cultural

Estándar de Desempeño 9 (PS9:              Sistema de Gestión Social y Ambiental

El borrador arriba mencionado, establece los “papeles y responsabilidades de la CFI en sus operaciones de inversión, así como los requisitos que se espera que cumplan los clientes de la CFI para obtener financiamiento de ésta.” Además de los requerimientos estipulados en los Estándares de Desempeño “[L]os clientes deben cumplir con todas las leyes nacionales aplicables, incluidas aquellas leyes que implementan obligaciones para el país receptor bajo el derecho internacional. En caso de que estas leyes establezcan niveles de desempeño inferiores a aquellos expuestos en los Estándares de Desempeño, se usarán éstos como requisitos suplementarios para el financiamiento. (PS pág.1)

De acuerdo a la CFI, lo que se propone es implementar “los Estándares de Desempeño para manejar los riesgos e impactos sociales y ambientales y mejorar las oportunidades de desarrollo en el financiamiento del sector privado de sus países miembros que cumplen con los requisitos de financiamiento.

En conjunto, los nueve Estándares de Desempeño establecen estándares que el cliente debe cumplir por toda la duración de la inversión de la CFI o de la institución financiera correspondiente. (Intro., p.7) . Cabe mencionar que la CFI planea proporcionar “definiciones y detalles sobre cómo aplicar los Estándares de Desempeño” para la implementación de los Estándares de Desempeño, las cuales han de ser presentadas en su Procedimiento Corporativo. (Intro., pág.7) (todavía no disponsible -- véase abajo).

C.      Revisión Paralela de la Política de Divulgación de Información de la CFI

Paralelamente a la presentación de su proposición de replantear íntegramente su marco de salvaguardas, la CFI también está en estos momentos, abocado a revisar su política de divulgación de información. Las organizaciones de la sociedad civil y los pueblos indígenas insisten en que ambos procesos están estrechamente vinculados entre ellos, ya que los mecanismos mejorados para medir la responsabilidad de la CFI y de sus clientes hacia el público y las comunidades afectadas requerirán de una mayor transparencia y una política de apertura que conduzca hacia una mayor divulgación de información (véase abajo).

D.     Problemas generales y riesgos previstos en las propuestas CFI

La mayor preocupación respecto a los planes de la CFI acerca de sus políticas sociales y ambientales, reside en el hecho de que implican una desviación significativa desde un marco radicado en estandares vinculates y procedimientos para su cumplimiento, hacia un enfoque principalmente discrecional. Un cambio de rumbo de esta magnitud resultaría en la dilución de las responsabilidades de una institución pública, menoscabando de esta manera su resposabilidad hacia las comunidades afectadas.

Aparte de esta preocupación general, existe un sinnúmero de problemas relacionados a las propuestas fundamentales consagradas en los documentos que conforman el borrador de consulta de la CFI (con fecha 12 de agosto). Los puntos débiles evidentes en dichas propuestas incluyen a (pero no se limitan a) las siguientes observaciones:

o        La falta de parámetros de referencia, claros y obligantes, para obtener financiamiento de la CFI.

o        No se evidencia ninguna especificación puntual respecto a cuáles de los componentes de esta nueva política son de carácter vinculante.

o        No existe ninguna explicación respecto a la manera en que la CFI pretende determinar si un proyecto satisface o no un determinado Estandar de Desempeño, salvo la de usar su discreción al consultar las directrices de implementación (las mismas que, según la misma CFI, no serían vinculantes.)

o        Evita tratar las recomendaciones claves de la sociedad civil en cuanto los asuntos que atañan las políticas de salvaguarda y de responsabilidad; por ejemplo, no hay ninguna declaración explícita que determine cuáles de los estándares son obligantes y cuales son opcionales. [3]

o        No se identifica ningún trabajo de seguimento de la revisión de la salvaguarda realizada por la CAO de la propia CFI en 2002 y 2003; por ejemplo, las propuestas no logran explicar la manera en que este nuevo marco pueda hacer que los gerentes y empleados de la CFI asuman una mayor responsabilidad por su incumplimiento. [4]

o        No se encuentra ningún requisito que exija el cumplimiento de los clientes con las normas internacionales, tales como aquellas que se encuentran consagradas en los tratados ambientales internacionales y que han sido ratificados (esto marca una desviación importante de la política del GBM actual) y en derecho de derechos humanos.

o        El documento está enfocado exclusivamente en el derecho nacional (aunque se ha detectado una referencia circular al derecho internacional).

o        El lenguaje empleado en todo el Estándar de Desempeño es sumamente impreciso y por ende, demasiado general para poner en acción. Si bien las directrices de implementación deberán proporcionar mayor detalle, si se fuera a considerar que éstos estándares no son vinculantes, la aplicación de los mismos no podrá ser consistente ni uniforme para todos los proyectos por igual. Existen varios términos indefinidos y la CFI también ha creado algunos términos nuevos (por ejemplo: consultas libres, previas e informadas) sin brindar ninguna definición respecto a su significado y cómo éstos se asocian al lenguaje de uso común (por ejemplo: consentimiento libre, previo e informado).

o        No trata ningún tema de derechos humanos – incluso ni se mencionan (salvo en un objetivo del Estándar de Desempeño 7 que no alcanza a cumplir con el estándar propuesto – véase abajo).

o        Se observa un enfoque sesgado para ajustarse a las necesidades de los clientes del sector privado del CFI en lugar de a los intereses y necesidades de las comunidades afectadas.

o        Existe demasiado énfasis en el factor de eficacia en función de los costos, responsable por calificar los Estándares de Desempeño como accionables y/o posiblemente vinculantes. En particular, las frases “factibles en términos técnicos y económicos” y “siempre que sea factible en términos técnicos y económicos” se utilizan repetidamente. Este tipo de uso del lenguaje podría prestarse a justificar cualquier desviación del cumplimiento cabal con los estrictos estándares sociales y ambientales. El énfasis exagerado que se le da al aspecto de eficacia en función de los costos resulta inconsistente con el concepto de desarrollo sostenible. [5]

o        Existe excesiva confianza respecto a la información proporcionada por el cliente, como los EIA/SIAs, y no especifica si es que la CFI procederá a consultar a las personas, comunidades o indígenas afectados que no tienen relación con el cliente ni sus consultores antes de tomar decisiones respecto a posibles proyectos.

o        Falta claridad respecto a la manera en que la CFI va a garantizar que el plan de acción a ser implementado por un cliente cumpla con observar los lineamientos de los Estándares de Desempeño de manera exitosa y ajustándoles regularmente durante el transcurso de la vida del proyecto.

o        Bajo el marco propuesto, se crea un clima de misterio permanente, ya que en un marco así, los compromisos legales del cliente del sector privado y los estándares acordados para una inversión específica financiada por la CFI, permanecerían ocultos dentro de un Plan de Acción confidencial.

o        Se evidencia una ausencia de información esencial, requerida por el público para realizar un escritinio exhaustivo de las propuestas y sus implicaciones, como por ejemplo, la falta de Procedimientos Corporativos revisados y manuales de implementación.

o        Existe escasa información sobre los nuevos estándares propuestos en torno a la política de divulgación de la CFI, ya que el documento básicamente califica como una nota de discusión y no un borrador de una política.

o        Varios elementos contenidos en los estándares propuestos están por debajo de los niveles de requerimiento de las salvaguardas establecidas en las actuales políticas de salvaguarda del Banco Mundial y de la CFI, por ejemplo en lo tocante al manejo de derechos consuetudinarios bajo la Política de Reasentamiento Involuntario (Estándar de Desempeño 5) y los procedimentos de revisión y divulgación aplicables a las evaluaciones ambientales (Estándar de Desempeño 1)

o        El tratamiento del tema de los bosques en PS5 está muy breve y superficial. Además, parece que este estándar propuesta ha perdido una salvaguardia fundamental que existe en la política de salvaguardia actual de la CFI sobre Bosques (adoptada en noviembre de 1998), la cual estipula que la CFI no financiará proyectos/inversions que “están en contra de los acuerdos ambientales internacionales ratificados por el Estado-miembro” [traducción no-oficial]

¿Y los elementos positivos?

Saludamos la intención manifestada por la CFI de adoptar un enfoque más integrada con respecto a las cuestiones sociales y ambientales, el cual incluye la incorporación de un componente de evaluación social como parte de su proceso de evaluación de la etapa pre-aprobación (Estándar de Desempeño 1 (pág. 4) y Estándar de Desempeño 9) Esta importante propuesta aborda las reiteradas demandas de la sociedad civil e indígena que claman a las entidades financieras prestar mayor atención a los impactos sociales y culturales. No obstante, la utilidad de este abordaje más integral, nuevamente dependerá de los estándares operativos detallados que serán aplicados a las inversiones CFI, y que todavía no pueden ser objeto de evaluación debido a la falta de información existente en los documentos de consulta pública actualmente en circulación.

Asimismo, también es motivo de saludo que se incluyan las condiciones laborales y de trabajo, aunque no está muy claro en qué medida estos estándares cumplen con las exigencias de las organizaciones laborales y las normas internacionales (actualmente, hay indicaciones que en algunas partes son más debil que los estandares vigentes de la CFI en esta materia). [6] El reconocimiento de la necesidad de tratar el tema de cambio climático es también bien visto.

Conclusión general: A pesar de estos elementos positivos, la conclusión global de esta evaluación preliminar, es que el borrador de la politica de la CFI contiene fallas fundamentales que de adoptarse y aplicarse, causarían el debilitamiento de las políticas de salvaguarda del GBM actualmente existentes.

E.      Problemas Procesales

Durante la revisión CAO de las políticas de salvaguarda realizada entre 2002-2003, las organizaciones de la sociedad civil y los pueblos indígenas, dejaron bien sentado que cualquier proceso de revisión requeriría de un proceso de consulta pública incluyente y de buena fé, que debería ser conducido de conformidad con los estándares más altos posibles a fin de ser considerado digno de crédito. Como puede verse de lo que antecede, la CFI ha optado por hacer caso omiso a este consejo tan fundamental.

Existen varios problemas serios con los procesos a ser implementados por la CFI en las consultas externas actualmente en marcha. Primero, las reuniones de consulta regional funcionan sólo por invitación, lo cual constituye en sí una violación del principio de auto-selección. Segundo, el periodo total de consulta es demasiado corto y por lo tanto no se pueden sostener suficientes reuniones: siete reuniones en cuatro meses además de 30 días para el periodo permitido para presentar comentarios electrónicos. Otros procesos de revisión del GBM se han llevado a cabo durante el transcurso de periodos de uno o dos años. Esto es algo realmente preocupante puesto a que el nuevo abordaje de la CFI representa una desviación radical de los estándares de salvaguarda anteriores. Es importante formular la siguiente pregunta: ¿es éste un proceso de consulta genuino y efectivo o simplemente un proceso para informar a las personas sobre la posición de la CFI?

Tercero, como ya se ha mencionado, las Directrices de Implementación y los Procedimientos Corporativos revisados que, según la CFI, tendrían el propósito de establecer los requisitos procesales para cada uno de los Estándares de Desempeño propuestos, aún no están disponibles y por lo tanto, resulta sumamente difícil poder tener una visión y entendimiento global respecto a la naturaleza y alcance de los Estándares de Desempeño, cómo se aplicarían en la práctica e incluso cuál sería su relación con los Estándares de Desempeño. Esta confusión se agrava aún más por el uso adicional de un lenguaje sumamente impreciso utilizado en los Estándares de Desempeño.

En base a lo anterior, se puede llegar a la conclusión de que este proceso sufre de fallas fundamentales y require corrección urgente. Por esta razón, a mediados de septiembre 2004, las organizaciones de la sociedad civil, comunidades y pueblos indígenas procedieron a enviarle sus comunicaciones al Presidente del Banco Mundial y al Director de la CFI exigiendo la inmediata paralización y revisión del proceso de consulta pública. [7] El 25 de septiembre todavía no hay respuesta a la carta, aunque hay señas de que la CFI aumentará el número de consultas regionales y agregará unos plenarios abiertos al público. Sin embargo, hay indicaciones que la CFI rechaza la demanda para un proceso largo al igual que otros recomedaciones sobre el proceso detallados en la carta del 16 de septiembre.

II.      Evaluación Resumen de algunos de los Estándares de Desempeño

La no-disponibilidad de la documentación básica dificulta cualquier intento de evaluación de las propuestas emitidas por la CFI el 12 de agosto de 2004, por lo que la evaluación que presentamos a continuación del Estándar de Desempeño 7 y otros Estándares de Desempeño relacionados, sólo pueden ser estudios inevitablemente preliminares e incompletos.

A.        Estándard de Desempeño 7. Pueblos Indígenas y Comunidades Dependientes de los Recursos Naturales

El Estándar de Desempeño sobre pueblos indígenas ha variado considerablemente del borrador CFI anterior, y ahora incluye, entre otros, una definición de los pueblos indígenas. Esta definición resulta ser bastante inconsistente con la que se consagra en el borrador OP 4.10 sobre Pueblos Indígenas. La diferencia principal es que la definición de la CFI considera de que existe evidencia de “[u]n idioma indígena, con frecuencia diferente al idioma oficial del país o región” (pág. 22) – para algunos pueblos indígenas, esto podría representar un problema (véase la tabla de comparación entre los textos de la OP 4.10 y la CFI). A pesar de presentar una serie de cambios, el Estándar de Desempeño todavía incluye un vínculo explícito entre los pueblos indígenas y las comunidades (no-indígenas) dependientes de los recursos naturales (NRDCs por sus siglas en inglés). Esto no sólo es motivo de confusión – el texto también resulta confuso en cuanto no hace distinción cuando hace referencia a los pueblos indígenas y a las comunidades dependientes de los recursos naturales en conjunto y cuando se refiere a sólo uno de estos dos grupos – sino que también menoscaba los derechos de los pueblos indígenas y su estatus bajo Derecho Internacional al equivaler los derechos y el estatus de los pueblos indígenas a aquellos de cualquier comunidad local (en este caso la comunidad ‘dependiente de los recursos naturales’). Esto representa un factor claramente inaceptable y merece ser refutado y rechazado enérgicamente.

Los objetivos de los Estándares de Desempeño son:

·         Garantizar que el proceso de desarollo fomente el respeto pleno de la dignidad, los derechos humanos, las culturas y el sustento habitual de los pueblos indígenas y comunidades dependientes de los recursos naturales.

·         Evitar o minimizar los riesgos para los pueblos indígenas y las comunidades dependientes de los recursos naturales que viven o utilizan el área afectada por el proyecto.

·         Obtener el apoyo general de la comunidad a través de procesos de consultas libres, previas e informadas a los pueblos indígenas y las comunidades dependientes de los recursos naturales afectados directamente.

·         Comprender los beneficios y oportunidades sociales y económicas para los pueblos indígenas y las comunidades dependientes de los recursos naturales afectados en forma culturalmente adecuada. (pág. 21)

Respecto el primer objetivo, claramente el Estándar de Desempeño no alcanza a garantizar que el proceso de desarrollo fomente el respeto pleno de los derechos humanos de los pueblos indígenas puesto a que el Estándar de Desempeño en sí es inconsistente con estos derechos. En las conclusiones que aparecen al final de este escrito, abordamos el uso de la frase ‘consultas libres, previas e informadas’ y el ‘apoyo general de la comunidad.’

Los requisitos generales de los Estándares de Desempeño se establecen como que el cliente deberá:

·         Identificar[á] a los pueblos indígenas y a las comunidades dependientes de los recursos naturales mediante el proceso de evaluación social y ambiental, incluidos los que fueron desplazados antes del proyecto;

·         Informar a los pueblos indígenas y comunidades dependientes de los recursos naturales afectados sobre sus opciones, derechos y responsabilidades frente al proyecto y sus posibles impactos; además, obtener el apoyo general de la comunidad para el proyecto a través de procesos de consultas libres, previas e informadas a las comunidades afectadas directamente;

·         Evitar los impactos en el sustento habitual y el acceso a los recursos naturales vitales de los pueblos indígenas y las comunidades dependientes de los recursos naturales, cuando sea factible;

·         Minimizar y mitigar los impactos sociales y económicos adversos a través de un plan de tiempo limitado, como un Plan para los Pueblos Indígenas o un plan de desarrollo comunitario, según sea pertinente para las circunstancias del proyecto, con el fin de identificar las oportunidades de desarrollo para mejorar su nivel de vida de acuerdo con sus valores y cultura, y además, permitir la sostenibilidad a largo plazo de la base de recursos naturales de la cual dependen, y

·         Fomentar la participación de los pueblos indígenas y las comunidades dependientes de los recursos naturales afectados en la evaluación de las alternativas pertinentes para el proyecto, planificación e implementación de medidas de mitigación y desarrollo. (pág. 21-2)

El primer requisito parece reflejar un intento por abordar a los pueblos indígenas y las comunidades dependientes de los recursos naturales que normalmente no estarían considerados dentro del alcance de una intervención CFI debido a que los impactos preceden el involucramiento de la CFI, aunque se limita a los que han sido ‘trasladados.’ En cuanto al último punto, el borrador OP 4.10 (a fin de mantener consistencia con el OD 4.20) ahora requiere la participación informada de los pueblos indígenas y no solamente que se fomente la participación. Cabe mencionar que este requisito deberá ser leído conjuntamente con, o en combinación con la frase ‘el apoyo general de la comunidad a través de procesos de consultas libres, previas e informadas,’ a efectos de incrementar considerablemente el grado de participación de los pueblos indígenas en la toma de decisiones.

Aparte de un breve párrafo que hace referencia a las comunidades dependientes de los recursos naturales, el resto del Estándar de Desempeño aborda las tierras y recursos y la utilización de los recursos naturales por parte de los proyectos. Ambos son de aplicación exclusiva a los pueblos indígenas que “dependen principalmente de la tierra o los recursos naturales del área del proyecto para su sustento.” (pág. 22) Ambos también resultan bastante inadecuados y generan conflicto con los derechos humanos internacionalmente garantizados de los pueblos indígenas.

En lo concerniente a las tierras y recursos, el Estándar de Desempeño establece que los clientes deberán evaluar e identificar el uso consuetudinario u ocupación de los pueblos indígenas de las tierras ancestrales y recursos naturales, incluyendo el uso estacional o cíclico y también deberán tomar en cuenta los derechos consuetudinarios asociados cuando estos sean vitales para la sostenibilidad de sus culturas o sustentos. El Estándar de Desempeño no dice qué es lo que se les exige a los clientes, una vez completado el proceso de evaluación e identificación de lo anterior, salvo mediante un referencia a la declaración general del Estándar de Desempeño sobre la adopción de un ‘Plan de Acción’ (Estándar de Desempeño 7, pág. 26) (véase abajo). El Estádard de Desempeño 7 evita tratar los derechos a la propiedad de los pueblos indígenas bajo Derecho Consuetudinario, y la evaluación se limita únicamente al uso y a la ocupación. Asimiso se evidencia otra limitación en conexión a la frase ‘vitales para la sostenibilidad de sus culturas o sustentos.’ Los derechos a la propiedad de los pueblos indígenas no se limitan a aquellos considerados ‘vitales’ para la sostenibilidad de sus culturas o sustentos y la aplicación de este estándar a los pueblos indígenas resulta evidentemente discriminatorio. Esta sección es también bastante más débil que su contraparte consagrada en el borrador OP 4.10 (véase la tabla a continuación).

El lenguaje que utiliza para referirse a la utilización de los recursos naturales es incluso peor que el empleado en la disposición sobre las tierras y se podría mantener que es inconsistente con los objetivos y requisitos generales expuestos en otra sección del Estándar de Desempeño 7. Dice así:

Cuando los proyectos involucren la utilización de recursos naturales en tierras de propiedad o usadas habitualmente por pueblos indígenas o comunidades dependientes de los recursos naturales, el cliente participará en consultas libres, previas e informadas a tales comunidades con respecto a sus derechos a compensación por el uso de dichos recursos. Cuando la ley nacional no reconozca formalmente tal uso, se tomará en cuenta el uso habitual de los recursos naturales por parte de aquellos afectados para determinar la compensación, y además, el cliente participará con las comunidades afectadas en el análisis de cómo podrían compartir los beneficios derivados de dicho desarrollo, incluidos los beneficios compatibles en términos culturales. El cliente manejará y usará los recursos naturales de acuerdo con los requisitos del Estándar de Desempeño 6. [sobre la Conservación de la Biodiversidad y Gestión Sostenible de los Recursos Naturales]. (pág. 23)

El requisito general que exige la obtención del apoyo general de la comunidad no figura en esta formulación (sólo aparecen las consultas libres, previas e informadas) y el requisito de consulta se limita únicamente a tocar el punto de compensación por el uso de los recursos naturales y no a establecer si esos recursos realmente están siendo usados o no. Cuando la ley nacional no reconozca los derechos de uso, el cliente solamente deberá tomar en cuenta el uso de dichos recursos para determinar la compensación y ‘explorar’ la manera de compartir los beneficios. El Estándar de Desempeño 6 (de manera bastante tortousa) dispone que:

El cliente manejará todos los recursos naturales renovables de manera ecológicamente sostenible. Cuando sea posible, el cliente demostrará el manejo sostenible del recurso mediante un sistema adecuado de certificación independiente. Cuando pueblos indígenas o comunidades dependientes de los recursos naturales usen estos recursos, el cliente cumplirá con los requisitos del Estándar de Desempeño 7.

Cualquier impacto de la extracción y procesamiento de recursos no renovables se deberá mitigar adecuadamente, de modo de garantizar que las actividades de extracción y procesamiento no tengan ningún impacto significativo irreversible en los recursos renovables del área de influencia del proyecto. (pág. 19)

Finalmente, el Estándar de Desempeño 7 no tiene nada que pudiera ser equivalente a un Plan de Desarrollo de los Pueblos Indígenas, requerido bajo las políticas del Banco Mundial desde por lo menos 1991. Por lo contrario, el Estándar de Desempeño 7 requiere que todos los clientes adopten los Planes de Acción. El Plan de Acción describirá las acciones necesarias para dar efecto a los resultados de los EIA/SIA de manera consistente con los requerimientos establecidos en el Estándar de Desempeño 2-8. El Estándar de Desempeño 9 agrega que “el Plan de Acción podrá consistir en uno o más planes [se asume que esto incluye el “Plan para los Pueblos Indígenas o un plan de desarrollo comunitario” citado en la pág. 21-2], y deberá describir el cronograma de implementación, los resultados deseados como hechos mesurables en la medida de lo posible, como indicadores de desempeño, metas o criterios de aceptación suseceptibles de un seguimiento durante periodos definidos e indicará los recursos, incluido el presupuesto y las responsabilides requeridas para la implementación.” (pág. 26) El Plan de Acción aún no ha especificado los mecanismos de monitoreo e informes a implementar.

En lo conciernente a la participación de los pueblos indígenas en el desarrollo del Plan de Acción y durante las etapas posteriores del proyecto, el Estándar de Desempeño 9 dispone que:

El cliente participará con los empleados, las comunidades afectadas y partes interesadas clave en cuanto a los impactos y riesgos ambientales y sociales del proyecto; además, abordará sus puntos de vista para la elaboración, implementación y modificación del Plan de Acción. Para garantizar la participación eficaz, el cliente proporcionará a las comunidades afectadas y a las partes interesadas clave la información pertinente y adecuada de manera oportuna y en una forma y lenguaje comprensible y accesible. Se debe prestar especial atención a la participación en grupos en riesgo. Con el fin de recibir y abordar las inquietudes planteadas por las comunidades y partes interesadas con respecto al desempeño ambiental y social del cliente, éste establecerá un procedimiento o mecanismo de quejas. (pág. 27)

B.        Estándar de Desempeño 5. Adquisición de Tierras y Reasentamiento Involuntario

El reasentamiento involuntario en el Estándar de Desempeño 5:

se refiere al desplazamiento físico (reubicación o pérdida de vivienda) y desplazamiento económico (pérdida significativa de activos o del acceso a activos, lo que produce una pérdida de fuentes de ingreso o medios de sustento), como resultado del uso o adquisición de tierra relacionados con el proyecto. El reasentamiento se considera involuntario en los casos en que las personas o comunidades afectadas no tienen derecho a negarse a ser desplazadas en casos de expropiación legal por causa de utilidad pública y acuerdos negociados en los cuales el comprador puede recurrir a la expropiación a través del gobierno si fracasan las negociaciones. Estándar de Desempeño, pág. 14)

Bajo esta definición, donde la ley nacional reconoce el derecho de los pueblos indígenas a otorgar o denegar su consentimiento al reasentamiento, este derecho tendría que respetarse. Es importante tener en cuenta que si bien el Convenio 169 requiere el consentimiento informado para los casos de reubicación, este también determina que, de no obtener dicho consentimiento, el estado podrá proceder a expropiar las tierras de acuerdo a los procediminetos consagrados en derecho nacional (Convenio 169, art. 16). En referencia específica a los pueblos indígenas, el Estándar de Desempeño determina que:

Los clientes deberán evitar actividades que desplacen físicamente a los pueblos indígenas de sus tierras ancestrales o a las comunidades dependientes de los recursos naturales de la tierra de la cual dependen para su sustento. Cuando no se pueda evitar el desplazamiento, el cliente no desplazará a los pueblos indígenas ni a las comunidades dependientes de los recursos naturales sin obtener un apoyo comunitario general a través de consultas libres, previas e informadas. Se ofrecerán consultas y otros beneficios a las comunidades afectadas conforme a los requisitos de este Estándar de Desempeño y de modo culturalmente compatible. Cuando sea posible, se deberá permitir a las comunidades afectadas regresar a sus tierras usadas o ocupadas habitualmente. (pág.16)

El Estándar de Desempeño utiliza el estándar (indefinido) aprobado por el GBM durante sus reuniones sobre la Revisión de las Industrias Extractivas: ‘apoyo comunitario general a través de consultas libres, previas e informadas’. En lo referente a la compensación y otros beneficios, el Estándar de Desempeño dispone que “Antes del desplazamiento o apropiación de tierra, el cliente compensará a las personas o comunidades desplazadas por los activos perdidos al costo de restitución total. La compensación en especie debe tener un valor igual o mayor. El cliente también mitigará cualquier impacto adverso resultante de la pérdida del acceso a los activos y/o las restricciones en el uso de la tierra o la pérdida del acceso a los recursos naturales (como los recursos hídricos) Cuando los activos perdidos sean de propiedad colectiva, se deberá realizar una distribución de la compensación de manera transparente y equitativa.” (pág. 15)

No obstante, la forma precisa en que se realizaría esto es sumamente complicado ya que el Estándar de Desempeño adopta un abordaje doble que marca una diferencia entre las personas con ‘derechos formales y legales’ y las personas que no cuentan con “reclamaciones de tierra reconocidas legalmente.” Existen pueblos indígenas en varios países que pasarían a formar parte de esta segunda categoría independientemente de la naturaleza y duración de su relación con y los derechos consuetudinarios a sus tierras y recursos tradicionales. En otros países, ni siquiera se le ha dado el reconocimiento legal a los derechos de los pueblos indígenas a sus tierras tradicionales. En estos casos, los pueblos indígenas desplazados no reciben ninguna compensación por las tierras expropiadas y sólo se les compensa por la pérdida de “viviendas y otros mejoramientos de la tierra.” La misma distinción es aplicada en casos de los denominados ‘desplazamientos económicos’ definidos como “la apropiación de la tierra u otros recursos naturales del proyecto origine una pérdida de ingresos o pérdida de sustento significativa.” (pág. 16)

C.        Estándar de Desempeño 8 Patrimonio Cultural

Cuando un proyecto utliza los conocimientos, inovaciones y/o prácticas de las comunidades indígenas o locales, las cuales encarnan sus estilos de vida tradicionales, el cliente deberá compartir los beneficios de dichos conocimientos, innovaciones o prácticas con dichas comunidades. Salvo para los casos en donde el derecho nacional consagra guarantías para proteger el patrimonio cultural e intelectual de los pueblos indígenas, el Estándar de Desempeño 8 sanciona la expropiación no-consensual y uso de dicho patrimonio, siendo el único requisito cumplir con una modalidad no-especificada de reparto de beneficios. Este es incluso peor que el actual borrador OP 4.10 que especifica que los pueblos indígenas ‘deberán estar de acuerdo’ y deberán compartir los beneficios de conformidad el acuerdo, y contraviene, entre otros, el Convenio Sobre Diversidad Biológica (véase el artículo 8j).

III.    Derechos Humanos

A diferencia del borrador de la política CFI anterior, la última versión omite hacer referencia directa alguna a los derechos humanos, salvo por un vez en los objetivos generales en el Estándar de Desempeño 7 sobre pueblos indígenas (esto también figura en el borrador OP 4.10 y OD 4.20). Excepto por algunos criterios referentes a los derechos laborales, particularmente en cuanto a los trabajos forzados o infantiles, incluidas de todas maneras en la política actual de la CFI, el fundamento del Estándar de Desempeño omite abordar o considerar las normas de derechos humanos (Estándar de Desempeño, pág. 7). Todo el enfoque del Estándar de Desempeño se encuentra firmemente arraigado en el derecho nacional y desatiende las obligaciones que pudieran tener los estados bajo derecho internacional, al menos que éstas estén incorporadas dentro del derecho nacional (nuevamente, otro ejemplo de razonamiento tortuoso debido a que el punto de referencia continúa siendo el derecho nacional) - “Los clientes deben cumplir con todas las leyes nacionales aplicables, incluidas aquellas leyes que implementan obligaciones para el país receptor bajo el derecho internacional. En caso de que estas leyes establezcan niveles de desempeño inferiores a aquellos expuestos en los Estándares de desempeño, se usaran éstos como requisitos suplementarios para el financiamiento.” Existen algunas excepciones, pero las alternativas presentadas son tan vagas que carecen de todo sentido. Por ejemplo, respecto a los derechos laborales el Estándar de Desempeño 2 establece que:

En los países en que la ley nacional reconoce los derechos de los trabajadores a formar organizaciones de trabajadores de su elección sin interferencia, y a negociar colectivamente, el cliente cumplirá con la ley nacional. El cliente no discriminará ni tomará represalias contra los trabajadores que participen o intenten participar en tales organizaciones. Cuando la ley nacional restrinja considerablemente las organizaciones de trabajadores o cuando la ley nacional no se pronuncie al respecto, el cliente dialogará con los trabajadores sobre temas relacionados con sus condiciones de trabajo y las condiciones de empleo. (Estándar de Desempeño, pág.6)

IV. Comentarios Finales

El Estándar de Desempeño sobre pueblos indígenas es una aberración. Hace falta rechazar la política propuesta e instar a la CFI a hacer correcciones considerables a fin de producir una política que sea consistente con los derechos humanos consagrados bajo derecho internacional. Cualquier política CFI deberá como mínimo, abordar las demandas más resaltantes de los pueblos indígenas voceadas en las consultas previas del BIRD/AIF sobre el Borrador OP4.10. [8]

Asimismo, cabe mencionar lo siguiente:

a) Los pueblos indígenas y las ‘comunidades dependientes de los recursos naturales’ no deben ser vinculados para efectos de política. A fin de evitar tanta confusión y complicaciones innecesarias, sería conveniente redactar estándares de desempeño por separado de tal manera que uno sea de aplicación a los pueblos indígenas y otro a todas las comunides locales, en lugar de solamente considerar a las comunidades dependientes de los recursos naturales. Al vincular los dos grupos, se está menoscabando los derechos de los pueblos indígenas bajo derecho internacional (y en muchos casos también bajo derecho nacional), ya que se está equiparando los derechos de los pueblos indígenas con aquellos de cualquier comunidad local. En principio, se podría decir lo mismo respecto a la utilización del estándar de apoyo general de la comunidad, en vez del consentimiento libre, previo e informado, el cual, de la manera actualmente utilizado por el GBM, no alcanza a concretar el derecho a la no-aceptación. En efecto, incluso denega el estatus de los pueblos indígenas a la libre determinación y a sus derechos debido a que deshecha a los pueblos indígenas como si no valieran más que un sub-grupo de las comunidades locales. Sin embargo, dado la decisión del GBM respecto a este punto, no creemos que sea posible que la CFI decide adoptar un estándar diferente.

b) La frase ‘consultas libres, previas e informadas’ también es inaceptable. Ante todo, es ilógico y está fuera de lugar porque la palabra ‘libre’ ha sido diseñada para proteger contra el consentimiento coaccionado, mientras que rara vez se le obliga a las personas a consultar, y en el supuesto caso de que así lo fueran, las consecuencias no se comparan al consentimiento forzado. La intención de la palabra ‘previa’ es la de proteger contra acuerdos concertados después del hecho, mientras que cualquier proceso de consulta llevado a cabo después de la iniciación resulta irrelevante. En segundo caso, la frase consultas libres, previas e informadas carece de todo fundamento legal y se confunde con la frase consentimiento previo, libre e informado aparte del hecho de que le resta fuerza al estándar de consentimiento previo, libre e informado. Existe una verdadera posibilidad de que los gobiernos comiencen a introducir la frase ‘consultas libres, previas e informadas’ en una serie de procesos intergubernamentales actualmente en marcha sobre el consentimiento libre, previo e informado, y a través del consentimiento libre, previo e informado también encontrarán el camino a los estándares que podrían ser adoptados por las Agencias de Crédito a la Exportación y bancos comerciales dedicados al financiamiento del sector privado. Por último, la frase ‘consultas libres, previas e informadas’ constituye una malversación cínica de una frase internacionalmente aceptada, que ha sido deliberadamente destripada y que representa una burla de los derechos de los pueblos indígenas internacionalmente reconocidos.

c) El Estándar de Desempeño o cualquier otra politica revisada de la CFI sobre los pueblos indígenas deberá garantizar un proceso de consulta eficáz y de buena fe con los pueblos indígenas, y la participación informada en la toma de decisiones conducentes a su acuerdo (una posible definición de apoyo general de la comunidad) alcanzado a través de los procesos  decisionales consuetudinarios propios de los pueblos indígenas, tanto de manera general como en relación al reasentamiento. El lenguaje propuesto anteriormente por los pueblos indígenas en este respecto, dice:

"La CFI solamente financiará a proyectos que cuentan con el apoyo/aceptación general de los pueblos indígenas logrado a través de sus procesos consuetudinarios para la toma de decisiones – luego de la una participación informada comenzando en las etapas inciales del la fase del diseño de un proyecto, y realizada por una consulta efectiva y de buena fe. Estos procesos consuetudinarios no constituyen un poder individual de vetar un proyecto de desarrollo, sino constituyen un proceso colectivo para la toma de decisiones de una manera culturalmente apropiada, el cual fortalece el proceso de auto-desarrollo para los pueblos indígenas. Todos los acuerdos entre las partes interesadas serán reflejados en los convenios legales de préstamo y serán disponibles en el dominio público.”

Para que dicho proceso sea efectivo, el Estándar de Desempeño también deberá requerir la debida identificación y respeto de los derechos de los pueblos indígenas a las tierras, territorios y recursos tradicional/consuetudinariamente de su propiedad o de otra manera ocupados y utilizados, en las evaluaciones de las opciones, en el diseño de proyecto, implementación y evaluación entre otros. Esto es importante puesto a que el impacto en las tierras, territorios y recursos tradicionales será uno de los factores responsables por desencadenar el establecimiento del requisito de obtener consentimiento.

Adicionalmente a lo anteriormente expuesto, existen serios problemas relacionados a los derechos a las tierras, territorios y recursos: se omite abordar una serie de temas y hay mucha incertidumbre en cuanto a la implementación, el monitoreo, la aplicación y los mecanismos de quejas.

25 del septiembre de 2004