Diciembre de 2004

A       Antecedentes

Después de la Cumbre de la Tierra realizada en Rio, Brasil, en el año 1992, muchas organizaciones indígenas y organizaciones de la sociedad civil quedaron muy disilusionadas debido a la falta de acción decisiva por parte de los gobiernos para combatir la crisis forestal global. La destrucción de los bosques del mundo continuaba, y los gobiernos fueron criticados fuertemente por no haber ejecutado ni siquiera las acciones voluntarias bajo el Programa 21 y los Principios relativos a los bosques acordados por ellos mismos en Rio.[1] Además, organizaciones indígenas como la Alianza Internacional de los Pueblos Indígenas-tribales de los Bosques Tropicales, al igual que organizaciones de la sociedad civil, hicieron varias presentaciones frente a la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CSD por sus siglas en inglés), en las cuales destacaron la falta de implementación de los compromisos intergubernamentales de Rio en materia de pueblos indígenas, bosques y Desarrollo sostenible.

Los procesos del GIB y del FIB [*]

Como respuesta a esta crítica, los gobiernos acordaron tener más discusiones acerca de los asuntos forestales bajo el Grupo Intergubernamental sobre los Bosques (GIB) ad hoc, el cual se reunió cuatro veces entre los años 1995 y 1997. Más tarde, durante los años 1997 a 1999, realizaron más discusiones acerca de política forestal en el Foro Intergubernamental sobre los Bosques (FIB).

En general, el proceso del GIB fue bien visto por las organizaciones indígenas y las ONG, porque constituía un proceso de la ONU relativamente abierto y participativo. Como parte de este proceso, las organizaciones indígenas co-organizaron con los entonces gobiernos de Colombia y Dinamarca una Reunión internacional de los pueblos indígenas y otros pueblos dependientes de los bosques sobre la gestión, conservación y desarrollo sostenible de todos los tipos de bosques, el cual fue realizado en Leticia en el año 1996.

Esta reunión entre sesiones del GIB culminó con la Declaración de Leticia que incluyó una serie de recomendaciones indígenas para combatir la crisis forestal. Estas propuestas indígenas trataron con las políticas forestales nacionales, las causas subyacentes de la deforestación, el conocimiento tradicional relacionado con los bosques (CTRB), financimiento y tecnología, criterios e indicadores, e instrumentos y mecanismos internacionales [véase la Declaración de Leticia]

Al final del proceso GIB, algunas de las recomendaciones de Leticia fueron incorporadas parcialmente en las 135 Propuestas para la acción del GIB en materia de bosques. Dichas propuestas del GIB fueron aprobadas y adoptadas por la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas (SEAGNU) en el mes de junio de 1997 (Rio + 5).

El siguiente proceso del FIB fue menos efectivo debido a obstáculos relacionados con la falta de un acuerdo sobre un instrumento vinculante internacional sobre bosques, A pesar de estos obstáculos, las organizaciones indígenas y las ONG lograron hacer aportes a este proceso de formulación de políticas forestales. Tuvieron éxito en convocar y organizar otra reunión entre sesiones sobre Las Causas Subyacentes de Deforestación, la cual se llevó a cabo en Costa Rica in 1999.[2]

Propuestas para la Acción del GIB y del FIB

Los procesos inter-gubernamentales del GIB y del FIB resultaron en un total de 280 Propuestas para la Acción. Estas propuestas constituyen el consenso intergubernamental sobre las acciones necesarias sobre los bosques en el ámbito nacional e internacional. Por ello, tienen la categoría de legislación suave internacional. Por el lado negativo, las propuestas tienen un texto débil y tienden a recalcar la soberanía nacional sobre los bosques y los recursos nacionales. En muchos casos, propuestas como aquellas relacionadas con las plantaciones y la tecnología tienen un enfoque más bien hacia los intereses y prioridades de los gobiernos, las empresas y la industria. A pesar de esas debilidades, un número significativo de las propuestas del GIB/FIB incorporaron (a mayor o menor grado) algunos asuntos claves para los pueblos indígenas y la sociedad civil. Además, trataron con algunas de sus recomendaciones en el tema forestal. Estas propuestas para la acción, inter alia, llaman a:

·       Mecanismos que brinden oportunidades para la participación de pueblos indígenas en el diseño de los programas y políticas forestales nacionales

·       Reconocimiento y respeto de los derechos consuetudinarios y tradicionales de los pueblos indígenas y garantizar los arreglos sobre tenencia de la tierra

·       Formulación de políticas dirigidas a asegurar la tenencia de la tierra para … los pueblos indígenas y comunidades locales

·       Reconocimiento del papel importante del conocimiento tradicional de los pueblos indígenas relacionado con los bosques

·       Implementación del Articulo 8(j) del CDB

·       Reconocimiento y apoyo de sistemas tradicionales de uso de recursos incorporando el conocimiento tradicional relacionado con los bosques …

·       Técnicas de cartografiado social en colaboración con los pueblos indígenas para ayudar a la planificación del manejo forestal

·       Investigación participatoria con los pueblos indígenas para elaborar enfoques de manejo de recursos para reducir la presión sobre los bosques

·       Mecanismos para hacer participar a los pueblos indígenas en la regeneración y restauración de bosques degradados y para su protección y manejo

·       Acciones para asegurar que las políticas comerciales internacionales tomen en cuenta los derechos comunitarios

·       Medidas para asegurar igualdad de oportunidades para las mujeres, en particular para las mujeres indígenas y mujeres en áreas rurales, para que obtengan su beneficio de las operaciones forestales

·       Políticas nacionales para enfrentar y eliminar las causas subyacentes de la deforestación y degradación de los bosques[3]

Algunas brechas graves en las propuestas

Algunas brechas graves en las Propuestas para la acción del GIB/FIB incluyen: la ausencia de cualquier mención de los estándares internacionales de derechos humanos; la falta de recomendaciones para la adopción del Proyecto de las NNUU sobre los derechos de los pueblos indígenas; la no obligación de prohibir el desalojo forzoso; la falta de compromiso para anular las concesiones forestales superpuestas en los territorios indígenas; el no tratamiento directo con los derechos territoriales; la falta de reconocimiento del derecho a la libre determinación y consentimiento previo y fundamentado.

B       El Acuerdo internacional sobre bosques [IAF en inglés]

En su informe final para el CSD en el mes de febrero del 2000, el FIB recomendó la creación de un “Acuerdo Internacional sobre los Bosques” por el ECOSOC. El FIB recomendó que debería estar formado por un Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques (FNUB) y una Asociación de Colaboración en material de Bosques (CPF en inglés), de agencias de la ONU relacionadas con los bosques, organizaciones internacionales y regionales al igual que instituciones e instrumentos jurídicos. En octubre del 2000, el ECOSOC adoptó la resolución E/2000/L.32 creadora del acuerdo internacional sobre los bosques, según la cual la IAF debe:

·       “…proporcionar un marco mundial coherente, transparente y participativo para la ejecución, coordinación y desarrollo de políticas…basándose en la Declaración de Río (y)…el capítulo 11 del Programa 21 (Principios relativos de los bosques)… ”

·       “facilitar y fomentar la ejecución de las Propuestas para la accion del GIB y del FIB …en particular mediante programas forestales nacionales…”

·       “fortalecer el compromiso político en la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo…”

·       “…velar por que se tenga la oportunidad de recibir y examinar los aportes o insumos de representantes de los grupos principales que se señalan en el Progama 21, en particular mediante la organización de diálogos entre las diversas partes interesadas…”[4]

1        Foro de las NNUU sobre Bosques

La resolución fundadora del ECOSOC asigna seis funciones al FNUB:

a)             Facilitar y fomentar la aplicación de las Propuestas de acción del GIB y del FIB.

b)             Desarrollo de políticas y diálogo para fomentar una comprensión común de gestión forestal sostenible.

c)             Realzar la cooperación y la coordinación de políticas y programas.

d)             Fomentar la cooperación internacional y intersectorial.

e)             Hacer seguimiento y evaluar el progreso mediante informes.

f)              Reforzar el compromiso político.

El FNUB tiene también el mandato de emprender acciones específicas:

i)                    hacer recomendaciones para elaborar una estructura jurídica referente a los bosques;

ii)                  idear planteamientos para la transferencia financiera y la de tecnología;

iii)                 proporcionar la orientación del FNUB al CPF;

iv)                examinar la ordenación internacional sobre los bosques en el plazo de cinco años

Estas funciones y acciones hay que ejecutarlas mediante seis instrumentos disponibles al FNUB: (i) un foro político (ii) organismos ministeriales de alto nivel; (iii) diálogos de un día con ministros y directores de organizaciones; (iv) diálogos entres las diversas partes interesadas (MSD por sus siglas en inglés); (v) grupos de expertos ad hoc y reuniones internacionales de expertos; y (vi) un Plan de Acción. Las reuniones internacionales que involucraron a las ONGs y las organizaciones indígenas reconocieron otros medios complementarios disponibles bajo el FNUB: reuniones entre sesiones, talleres regionales e internacionales; eventos paralelos en las sesiones del FNUB e iniciativas dirigidas por los países y/o lanzadas por las organizaciones.[5]

2        Asociación de Colaboración en materia de Bosques [6]

Bajo la misma resolución del ECOSOC mencionada arriba, se estableció la Asociación de Colaboración en materia de Bosques (CPF en ingles) en abril de 2001. Los 14 miembros actuales de la CPF son:

Secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB)
Secretaría del Convenio de las Naciones Unidas sobre la Lucha contra la Desertificación (CNUCD)
Secretaría del Convenio Estructura de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CENUCC)
Secretaría del FNUB
Secretaría del Fondo Mundial Ambiental (FMAM)
Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD)
Programa de Medio Ambiente de las Naciones Unidas (PNUMA)
Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO)
Banco Mundial (BM)
Centro para la Investigación Internacional en Silvicultura (CIFOR)
Unión Internacional de Organizaciones de (Investigación Forestal (IUFRO)
Centro Mundial Agroforestal (ICRAF)
Organización Internacional para la Madera Tropical (OIMT)
Unión Mundial para la Naturaleza (IUCN)

Con arreglo a la Resolución del ECOSOC, la función del CPF es:

i)                    apoyar al FNUB, particularmente en la ejecución de su Plan de Acción;

ii)                   mejorar la cooperación y coordinación entre sus miembros;

iii)                 reforzar el compromiso político;

iv)                 facilitar la ejecución de las Propuestas para la acción del GIB y del FIB;

v)                  ayudar al FNUB en el seguimiento y en la información sobre el progreso, particularmente acerca de la ejecución de las Propuestas de acción del GIB y del FIB.

La CPF tiene “un sistema de agencia focal”. En este sistema cada agencia y organización tiene un rol específico para cumplir con su mandato de apoyar al FNUB según su: “…competencia, recursos y su ventaja comparativa…” Por ejemplo, la secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) es la agencia focal para el tema del Conocimiento Tradicional Relacionado con los Bosques (CTRB) y está ayudado por tres “agencias de apoyo”: el CIFOR, el FMAM y el CNUCD. El Banco Mundial es la agencia focal para “los aspectos sociales y culturales de los bosques” y los agencias de apoyo son todos los otros miembros de la CPF. [7]

La CPF realiza reuniones cerradas de alto nivel entre sus miembros, y los “puntos focales de la CPF” [8] recopilan informes en los temas forestales que les corresponden para uso en las sesiones formales del FNUB. Por ejemplo, para el FNUB4 realizado en mayo de 2004, la secretaría del CDB recopiló un documento acerca del Conocimiento Tradicional Relacionado con los Bosques (CTRB).

Durante las reuniones de planificacón realizadas antes de establecer formalmente la CPF, las organizaciones indígenas y las ONG presionaron a la Secretaría del FNUB para que abrieran la CPF a la participación de los grupos principales.[9] Además, pidieron que la CPF incluyera como miembro el Foro Permanente de las NNUU para Cuestiones Indígenas. Sin embargo, estas propuestas fueron rechazadas, y una “Red de la CPF” fue creada en 2002, supuestamente para facilitar la participación de los grupos principales (ver abajo).

C       Las experiencias con el FNUB y la CPF

En el principio, las organizaciones indígenas y las ONG sociales y ambientales tenían esperanzas de que el nuevo foro fuera a promover la implementación de los compromisos internacionales relacionados con los bosques, y a fomentar un diálogo orientado hacia la acción. Había también la expectativa de que el foro pudiera facilitar la evaluación crítica de las políticas y las prácticas de algunos miembros de la CPF, como el Banco Mundial. Sin embargo, luego de cuatro años y cuatro sesiones del FNUB, los pueblos indígenas y la sociedad civil quedaron muy disilusionados con el foro, dado que hasta ahora no ha seguido las prácticas progresistas logradas bajo el GIB/FIB y la CSD. Además, señalan también que no hay evidencia clara para mostrar que el foro ha logrado avanzar la implementación de los compromisos intergubernamentales relacionados con los bosques. Las críticas de los pueblos indígenas y las ONG apuntan a (pero no están confinadas a):

·       Las reglas restrictivas que limitan la participación de los grupos principales en las sesiones del FNUB. Esas prácticas quedan muy atrasadas y no alcanzan a las modalidades más abiertas aplicadas en otros foros de la ONU

·       La organización defectuosa de los diálogos entre partes interesadas (MSD por sus siglas en inglés), que han creado un “gueto” para la “participación” de los pueblos indígenas y la sociedad civil no conectada a las deliberaciones de los gobiernos.[10]

·       Un enfoque estrecho en los asuntos de “procedimiento” y gestión de textos y documentos formales

·       Muy poca discusión acerca del los obstáculos que impiden la implementación de compromises internacionales

·       Aversión a un diálogo abierto sobre los derechos humanos y los derechos de los pueblos indígrenas[11]

·       Una incapacidad de generar acción concreta y fomentar el apoyo político para tartar con asuntos claves, como el Conocimiento Tradicional Relacionado con los Bosques (CTRB)[12]

·       Una influencia distorcionada de la industria y los intereses en plantaciones[13]

·       Una falta de prontas medidas para arreglar el sistema de monitoreo, evaluación y rendición de informes

·       Una falta de informes objetivos y geográficamente representativos acerca del progreso en la implementación nacional de compromisos internacionales (muchos países boscosos como el Brasil, Ghana, Venezuela y Surinam no han rendido un informe al FNUB)[14]

·       Las resoluciones y actas débiles que no han sido acogidas por el ECOSOC[15]

·       Una falta de resultados concretos de las sesiones del FNUB

·       Una falta de transparencia en las reuniones de la CPF y sus actividades (e.g., cartera de la Facilidad para Programas Nacionales Forestales de la FAO)

·       Los lazos débiles entre la formulación de políticas internacionales y las políticas y prácticas nacionales relacionadas con los bosques

·       Una incapacidad de facilitar la implementación de las Propuestas para la acción del GIB/FIB y otros compromisos internacionales relacionados con los bosques[16]

Algunas organizaciones indígenas y ONG que han asistido a una o más de las sesiones del FNUB consideran que los espacios más útiles han sido los eventos informales paralelos que han facilitado discusiones francas y abiertas acerca de la crisis forestal y los obstáculos para el cumplimiento con los acuerdos internacionales. Además, mucha gente considera que las reuniones entre sesiones han sido más útiles que las sesiones formales del FNUB.

¿Qué futuro para el marco internacional sobre los bosques?

La quinta sesión del FNUB, la cual se llevará a cabo en mayo de 2005, evaluará el Acuerdo internacional sobre los bosques (IAF). Allí en FNUB5, los gobiernos van a recomendar futuras opciones para el tratamiento de bosques y asuntos forestales a nivel internacional.[17] Como parte del proceso de evaluar el IAF, expertos indígenas y otros participantes discutirán la efectividad del IAF durante la reunión internacional sobre CTRB realizado en Costa Rica en diciembre de 2004. El gobierno de México va a liderar una reunión en enero de 2005, en donde los participantes van a dedicarse solamente al tema del Futuro del Acuerdo Internacional sobre Bosques.

Durante 2004, las discusiones internacionales sobre política forestal han sido de nuevo dominadas por el tema polarizado de un Convenio internacional sobre bosques. Además, existen señas preocupantes de que el diálogo forestal va a sufrir de nuevo de una confrontación entre los países en favor de un instrumento jurídico vinculante (LBI por sus siglas en inglés) y los países que están fuertemente opuestos a dicho instrumento.[18] Por su parte, las organizaciones indígenas y las ONG sociales mantienen que no hay ninguna garantía de que un nuevo Convenio sobre Bosques va a mejorar la protección de los bosques ni a fortalecer las protecciones de los derechos de los pueblos indígenas y otros pueblos dependientes de los bosques.[19] Esta posición escéptica está basada en declaraciones y actitudes muy atrasadas de las delegaciones gubernamentales en el FNUB, en donde los gobiernos no quieren tratar con derechos humanos, y por el contrarion buscan reforzar los poderes del Estado y la soberanía nacional sobre los recursos naturales.

[19] Joint Statement: can a legally binding agreement on forests make a difference? Joint NGO-IPO statement, September 2004 – available at http://www.fern.org