23 décembre 2004


Résumé :

Les objectifs de ce briefing sont de : (i) alerter les organisations des peuples autochtones et les ONG de soutien à propos de la consultation publique actuelle de la politique révisée de la Banque mondiale sur les peuples autochtones ; et (ii) identifier certaines dispositions potentiellement utiles et certaines faiblesses et lacunes signifiantes dans le projet de politique révisée de décembre 2004.

Depuis 1996, la Banque mondiale entreprend un processus de révision de sa politique opérationnelle existante sur les peuples autochtones. Les changements à la politique proposés on déjà été le sujet de 2 rondes de consultation publiques en 1998 et 2001/2002.[1]  Depuis le début, le processus de révision a été lent et très controversé étant donné que les peuples autochtones ont, à plusieurs reprises, soutenu que leurs recommandations principales n’ont jusqu’à présent pas été incorporées dans les projets révisés et les dispositions proposées n’atteignent pas les normes et garanties internationales relatives aux droits des peuples autochtones.[2] Pour ces raisons, le projet de politique de mars 2001 n’a pas répondu aux attentes et fut rejeté par les peuples autochtones en 2002. Depuis, l’équipe de politique et le département légal de la Banque ont réécrit la politique dans un effort de prendre en compte les soucis des peuples autochtones et les recommandations de la Révision des industries extractives (EIR) – ainsi que les points de vue des gouvernements et du personnel de la Banque. En décembre 2004, l’équipe de la Banque a finalement présenté le deuxième projet de la politique révisée pour une consultation publique de 90 jours.

Le projet de politique révisé est disponible à http://www.worldbank.org/indigenous/

Période de consultation publique :   02 décembre 2004 à 28 février 2005

Le projet de politique révisée le plus récent, qui date du 1er décembre 2004, a, dans une certaine mesure, traité de certains aspects contenus dans les recommandations préalables des peuples autochtones. Toutefois, il reste des questions et recommandations fondamentales qui n’ont pas été adressées, et des soucis importants qui n’ont été traités que partiellement. D’ailleurs, le dernier projet de la politique proposée contient une série de lacunes et ambiguïtés qui pourraient miner l’utilité de la politique comme sauvegarde et mécanisme de rendu compte. En somme, le projet actuel contient des éléments potentiellement utiles ainsi que des lacunes et des défauts importants.

Le restant de ce briefing compte évaluer certaines des forces et faiblesses du projet actuel. Le résumé suivant n’est pas exhaustif. Il est donc conseillé de lire ceci ainsi que la copie entière du projet de politique révisé de décembre 2004.

Le projet de politique comprend un certain nombre d’éléments qui pourraient être utiles si les faiblesses associées qui limitent leur utilité (identifiée ci-dessous) sont adressées dans leur entièreté dans la politique finale. Les éléments utiles sont les suivants :

·       L’autoidentification est un des éléments principaux (parmi d’autres) pour déterminer l’application de la politique [para.4]

·       Un lien à la politique de divulgation de la Banque [para.15]

·       Des conditions qui stipulent que le projet de Plan en faveur des peuples autochtones (PPA) ou Cadre de planification en faveur des peuples autochtones (CPPA) doivent être disponibles au public « sous une forme, de manière et dans une langue que [les peuples autochtones] peuvent comprendre » avant l’approbation du projet [paras. 6(e) et 15]

·       L’emprunteur doit chercher à éviter la relocation des peuples autochtones

·       Il est interdit à l’emprunteur d’entreprendre la relocation de peuples autochtones dans des opérations de prêt financées par la Banque sans que les communautés autochtones concernées ne se prononcent largement en faveur de cela [para.20]

·       La Banque stipule qu’elle ne procèdera pas avec des projets sans que les communautés concernées ne se soient largement prononcés en faveur des projets en question [para.11]

·       Un processus de consultation informé et ouvert à tous qui est mené au préalable est exigé pour chaque étape du projet [para. 6(c)]

·       La condition d’entreprendre des consultations culturellement appropriées [para 10(b)]

·       Concernant les projets d’aires protégées, « la Banque est consciente de l’importance » des droits de propriété des peuples autochtones sur les terres qui sont la « propriété traditionnelle des populations autochtones ou dont l’utilisation ou l’occupation par lesdites populations sont consacrées par la coutume » [para.21]

·       La politique stipule que les « restrictions involontaires » sur l’accès des peuples autochtones aux aires protégées doit être évitée

·       La condition claire et obligatoire que l’emprunteur entreprenne une évaluation sociale

·       La disposition possible (mais non obligatoire) pour des mécanismes qui permettent de prendre en considération les griefs formulés par les peuples autochtones au niveau du projet

·       La reconnaissance (dans une note de bas de page) de la nécessité d’un processus de participation et de consultation basé sur « un processus de décision collective culturellement adapté, qui soit le fruit d’une consultation sérieuse et de bonne foi des intéressés et qui permette à ces derniers de participer en tout connaissance de cause à la préparation et à l’exécution du projet » [note de bas de page no. 4]

·       Disposition proposée (mais non obligatoire) pour des « accords formels » entre les organisations et communautés des peuples autochtones et des agences mettant en œuvre le projet [para 11(e)]

o     N’interdit pas le financement de la part de la Banque mondiale de projets ou programmes qui risquent enfreindre les obligations internationales relatives aux droits de l’homme et à l’environnement de l’emprunteur

o     Mentionne en passant et de manière inconséquente les droits des peuples autochtones établis sous le droit international [dernière phrase, para.2]

o     Autre que la mention des droits de l’homme dans l’objectif de la politique, la politique ne traite pas ou ne prend pas note de la pertinence de certains instruments relatifs aux droits de l’homme en particulier

o     Aucune exigence que la Banque et l’emprunteur respecte le droit des peuples autochtones au consentement libre préalable et informé (CLPI)

o     Introduction du principe, qui prête potentiellement à confusion, de la Consultation libre, préalable et informée (ConLPI) qui mène au soutien général de la part de la communauté

o     Stipule que le ConLPI : « …ne confère pas le droit de veto individuel ou collectif » (dernière phrase, note de bas de page n°.3 – italiques de l’auteur)

o     Aucune définition claire ni critère vérifiable relatif au « soutien général de la part de la communauté », et aucune explication de comment la Banque établira si ce soutien existe ou pas parmi les communautés concernées. Aucune sauvegarde procédurale ou de divulgation pour assurer que ces jugements soient crédibles [para.11]

o     Aucune exigence que les peuples autochtones aient la voix décisive dans la détermination de si ce soutien communautaire existe [ce jugement est laissé au personnel et consultants de la Banque]

o     Aucune exigence que l’évaluation du « soutien communautaire » ne soit validé par les communautés concernées et leurs organisation représentatives et des tierces parties indépendantes

o     La Banque ne s’engage qu’à prêter « attention » au résultat du processus de ConLPI tout en prenant en considération d’autres informations, suggérant donc que le soutien autochtone n’est pas le facteur décisif dans la décision de financer un projet [para.11]

o     Contient du langage ambigu et défectueux concernant l’attachement collectif des peuples autochtones à leurs terres et territoires [para. 6(c), 8, 9 et 10]

o     Définitions restrictives de l’ « attachement collectif » à, et de la « rupture forcée » des terres traditionnelles [para.4]

o     La documentation des résultats de la ConLPI (c’est-à-dire les points de vues et positions des peuples autochtones concernés) est la seule responsabilité du gouvernement de l’emprunteur

o     Aucune exigence pour que des accords formels avec les OPA soient incorporés dans les pactes de prêt

o     Aucun mécanisme formel pour les plaintes concernant le soutien général de la communauté

o     Traitement inconstant des conditions principales dans les différentes dispositions et notes de bas de page [par ex. la condition pour la participation informée est perdue dans le para.10]

o     Les méthodes de consultation seront déterminées principalement par l’emprunteur [Para.10]

o     L’étendue de la politique relative aux droits à la terre et aux droits coutumiers est limitée et restrictive [para.16]

o     L’emprunteur doit seulement « prêter une attention particulière » aux droits a la terre et aux ressources. Cette « attention » sera accordée uniquement si la Banque juge, de manière unilatérale, que les peuples autochtones concernés maintiennent des liens proches à la terre et que ces liens seront touchés par le projet proposé [para.16]

o     Des mesures pour reconnaître et garantir les systèmes existants de propriété foncière coutumière est limitée aux projets de délivrance de titres des terres ou d’achat de terres [para 17]

o     Des mesures pour renforcer la législation ou pour établir une reconnaissance légale des droits fonciers des peuples autochtones sera uniquement traitée dans d’autres projets de la Banque si l’emprunteur le demande [paras 17 et 22(a)]

o     Aucune condition que la politique s’applique aux prêts d’ajustement, et dans une note de bas de page, seulement une mention rapide de la OP 8.60, Prêts à l’appui des politiques de développement, qui ne fait aucune référence aux peuples autochtones ou à la OP 4.10

o     Les conditions de politiques sont généralement limitées aux obligations de préparer des études et documents (évaluations, plans, comptes-rendus des consultations) avec peu de conditions claires pour prendre des mesures pour sauvegarder les droits des peuples autochtones. Sans sauvegardes rigoureuses supplémentaires qui soient orientées vers l’action et basées sur les droits, il est possible que la politique actuelle ne soit appliquée que superficiellement

o     Les évaluations sociales doivent être préparées par l’emprunteur sans disposition pour une révision de la part de tierces parties pour évaluer la qualité et la fiabilité de telles études d’impacte [para.9]

o     Il y a un manque de clarté concernant les conditions minimum pour des évaluations sociales, PPA et/ou CPPA acceptables [voir para 7]. Le projet de politique conseil simplement que plusieurs éléments (par ex. les études de cadre légal, les études de données de base, etc.) doivent être inclus « au besoin ». Ceci signifie que les conditions obligatoires sous la OD 4.20 actuelle sont maintenant devenues facultatives. Ceci laisse une grande marge de discrétion à l’emprunteur et pourrait leur permettre d’ignorer certaines questions importantes pour les peuples autochtones.

o     Les évaluations d’impacte sur les droits de l’homme et les évaluations d’impacte culturel ne sont pas spécifiées comme condition pour les évaluations sociales

o     Par ailleurs, il n’y a pas de conditions minimum pour le contenu d’un Plan en faveur des peuples autochtones, étant donné que cela ne contiendra que des éléments possibles « au besoin ». [Annexe B]

o     La direction actuelle pour l’évaluation sociale et le PPA ne contient pas de conditions obligatoires que ces études adressent les droits coutumiers fonciers ou au territoires ou les régimes d’utilisation ou d’accès aux ressources coutumières [voir para 16 et Annexes A et B]

o     Aucune exigence que le contenu des projets de PPA, de CPPA et de « cadres de procédé » ne soit avalisé et convenu par les communautés concernées avant leur finalisation, adoption et mise en œuvre [paragraphes 12 et 13 et Annexe B]

o     Introduction dans les projets de la Banque de l’utilisation de « systèmes nationaux » existants pour traiter des questions de sauvegarde des peuples autochtones, sans spécifier que l’adoption de cette approche dépend de l’aval du Conseil d’administration, en base aux leçons résultant de l’initiative pilote actuelle de la Banque [para. 5]

o     Peu de détails sur les mécanismes actuels et nouveaux de supervision et de conformité nécessaires pour garantir que toute politique révisé soit mise en œuvre de manière efficace sur le terrain [qui sera sans doute stipulée dans le prochain BP 4.10 ??]

o     L’état des notes de bas de pages importants dans la politique n’est pas clair : ceux-ci font-ils partie des dispositions obligatoires ?

Il y a quelques éléments potentiellement utiles dans le projet de politique révisé de décembre 2004 qui pourraient fournir une base pour une certaine mesure de rendu compte et quelque protection potentielle des droits et intérêts autochtones. Toutefois, il est clair que le projet de politique révisé n’incorpore pas les recommandations principales de la Révision des industries extractives (EIR). En particulier, cela n’adresse pas directement les recommandations autochtones principales concernant le droits international relatif aux droits de l’homme, le consentement libre préalable et informé et les droits à la terre et aux territoires. La politique contient encore des lacunes et ambiguïtés importantes et du langage très controversé et très risqué (par ex. sur le ConLPI, les systèmes nationaux, etc.) qui doit être clarifié et rectifié pour la politique fournisse une sauvegarde utile qui aidera la Banque à assurer que ses projets respectent mieux les droits des peuples autochtones.

En général, la qualité mixte du projet de décembre 2004 engendre un certain nombre de questions pour les peuples autochtones :

·       Est-il acceptable que la OP 4.10 omette le CLPI et utilise la consultation libre préalable informée [ConLPI] aboutissant au soutien général de la communauté – est-ce que ceci devrait être condamné et la OP rejetée comme incompatible avec les droits et exigences des peuples autochtones ?

·       Est-il acceptable que l’entité désignée à donner le soutien général de la communauté soit une communauté plutôt que les peuples autochtones ? En adoptant cette position, on pourrait soutenir que la Banque nie la territorialité et l’autodétermination des peuples autochtones.

·       Est-il acceptable de rejeter la OP 4.10 comme manquant d’incorporer le CLPI tout en cherchant a clarifier et à définir « le soutien général de la communauté » ainsi qu’une interprétation la plus forte de ce terme au sein de la Banque ? Si c’est le cas, où devrait avoir lieu cette clarification et cette définition – dans la OP, dans le document associé de meilleures pratiques, dans le « Guide des peuples autochtones », tous ces derniers, ou alors ailleurs ?

·       Est-il acceptable que la décision sur le besoin de prendre des mesures sur les droits fonciers dans un quelconque projet soit encore à la discrétion de l’emprunteur ?

·       Est-il acceptable que la Banque propose d’utiliser les « systèmes nationaux » pour traiter des peuples autochtones touchés par ses projets sans tout d’abord établir des sauvegardes supplémentaires et rigoureuses ?

·       La période de consultation publique de la OP 4.10 s’étend jusqu’au 28 février 2005. Que devrait être fait, si c’est le cas, pour traiter de, condamner ou chercher à corriger la OP pendant cette période ? Bien que la période de consultation est surtout pour les commentaires écrits, peut-être serait-il une bonne idée de chercher à se réunir face-à-face avec le personnel de la Banque pour discuter des défauts du projet de politique ?

Pour plus d’informations sur les questions relatives à cette politique, voir la documentation disponibles sur les pages en ligne de FPP à: http://www.forestpeoples.org/Briefings/World%20Bank/WBIPPbase.htm