Introduction :

1. Ce dossier se concentre sur la connexion entre le soulagement de la pauvreté et les droits de propriété. Il a trois buts principaux :

1)      de démontrer que le soulagement de la pauvreté, le développement et les droits à la propriété sûrs sont inextricablement liés dans le cas des peuples autochtones ;

2)      de démontrer que la Banque Mondiale et la communauté internationale de développement ont accepté ce lien fondamental, et ;

3)      de démontrer que négliger de tenir compte de et respecter les droits de propriété des peuples autochtones dans le projet de la PO 4.10 sur les peuples autochtones, non seulement viole les standards de droits de l’homme, obligatoires pour la Banque et acceptés par la grande majorité de ses membres, mais constitue aussi une pratique négative du développement qui va en fin de compte aggraver la pauvreté, en violation du mandat et de la raison d’être de la Banque.

2. Affirmé maintes fois, le mandat, ou plutôt l’intention primaire, de la Banque Mondiale est le soulagement de la pauvreté ; son site internet proclame que le « rêve » de la Banque est « un monde libre de pauvreté ». Tandis que la Banque a prétendu qu’elle n’est pas tenue par les normes internationales protégeant les droits fondamentaux de l’homme – une position qui « est sans mérite, sur des bases légales ou politiques » [1] - il est incongru, pour en dire le moins, que la Banque, y compris ses membres, adopte une politique qui échoue, d’une des manières les plus fondamentales, de soulager la pauvreté : elle néglige la reconnaissance et la protection des droits de propriété.

3. Pour les peuples autochtones, des droits de propriété collectifs sûrs et effectifs sont fondamentaux à leur développement économique et social, à leur intégrité physique et culturelle, à leurs moyens de vie et à leur subsistance. Des droits sûrs sur les terres et ressources sont aussi essentiels pour le maintien des visions du monde et de la spiritualité des peuples autochtones et, en peu de mots, pour leur propre survie comme communautés territoriales. [2] Le manque de reconnaître et exiger le respect pour ces droits dans le projet PO 4.10 non seulement mine toute revendication crédible que la Banque pourrait avoir envers le soulagement de la pauvreté des peuples autochtones, et la réalisation du développement soutenable, mais cela remet en question également la raison pour laquelle on devrait avoir une politique de sauvegarde. Si la politique de la Banque fait défaut de tenir compte d’un des plus importants fondements sous-jacent le bien-être, la sécurité économique et sociale, et la survie des peuples autochtones, peut-elle être appelée sauvegarde ?

Le Lien Entre le Soulagement de la Pauvreté, le Développement et les Droits de Propriété :

4. La Banque Mondiale a mis en évidence l’importance fondamentale des droits à la propriété pour le développement et les efforts de soulagement de la pauvreté, à de nombreuses occasions, comme l’ont fait beaucoup d’autres acteurs dans le développement. Le Président de la Banque par exemple, déclare que « Sans la protection des droits de l’homme et de la propriété, et un cadre compréhensif de lois, aucun développement équitable n’est possible. » [3] De plus, une publication de la Banque Mondiale en 1998 déclare sans équivoque que :

         La propriété est l’ultime atout potentiel pour chaque personne pauvre. C’est le fondement sur lequel les citoyens participent en communauté à la vie politique ... Le problème central dans les pays en voie de développement est que les réclamations pour la propriété par les pauvres, étant reconnus dans la communauté, ne sont trop souvent pas reconnus par l’état. Comme résultat, ces propriétaires informels, qui forment plus de 50% des pauvres, manquent d’accès aux bénéfices économiques et sociaux que donnent des droits de propriété sûrs. [4] (traduction non officielle)

5. Un document soumis au Conseil de la Banque en 2001 donne une bref résumé des raisons pour lesquelles la Banque est impliquée dans les questions de terre et de droits à la propriété. Il déclare que « Les règles gouvernant l’accès à et l’utilisation de la terre sont essentiels pour l’objectif de réduction de la pauvreté de la Banque ... » et « conceptuellement, l’implication de la banque dans les questions de terre repose sur trois piliers, notamment (i) l’établissement et la garantie de droits sûrs à la propriété d’une manière soutenable socialement ; (ii) la création de l’infrastructure institutionnelle et administrative pour faciliter l’utilisation correcte des terres et le fonctionnement des marchés de propriété qui peuvent aider dans le développement d’autres marchés (e.g. crédit) ; et (iii) les politiques et mécanismes spécifiques pour améliorer l’accès aux terres pour les pauvres. » [5]

6. Le besoin de droits à la propriété robustes et effectifs est amplifié dans le cas des peuples autochtones et ne peut être exagéré. Ces droits sont presque toujours de nature collective et souvent impliquent des droits et devoirs tenus par et dus aux générations précédentes et futures. Selon le Rapporteur de l’ONU sur les droits autochtones à la propriété :

(i) une relation profonde existe entre les peuples autochtones et leurs terres, territoires et ressources ; (ii) cette relation a diverses dimensions et responsabilités sociales, culturelles, spirituelles, économiques et politiques ; (iii) la dimension collective de cette relation est signifiante ; et (iv) l’aspect intergénérationnel d’une telle relation est aussi crucial pour l’identité, la survie et la viabilité culturelle des peuples autochtones. [6]

7. Pour les peuples autochtones, la sécurité de tenure sur les terres, territoires et ressources traditionnels est indispensable à leur bien-être et développement économique et social, ainsi qu’à leur intégrité et survie physique et culturelle. La Cour interaméricaine des droits de l’homme confirme cela : « ... la relation étroite que les communautés ont avec la terre doit être reconnu et compris comme fondement pour leurs cultures, vie spirituelle, intégrité culturelle et survie économique. » [7]

8. En accord avec ce qui précède, un des sociologues doyens dans le Programme sur les peuples autochtones de la Banque identifie les droits à la propriété comme un élément fondamental et basique pour le développement. En discutant d’un projet en Equateur, il déclare que : « En soutenant les droits à la terre des peuples autochtones [la Banque] soutient les conditions de base pour le développement. » [8]

9. La nature pluridimensionnelle des relations des peuples autochtones avec la terre, ainsi que la relation entre le développement et les droits à la propriété, est aussi appuyée par l’Haut Commissionnaire pour les droits de l’homme des Nations Unies, Mary Robinson, dans son « Presidential Fellow’s Lecture » à la Banque en décembre 2001. Elle déclare que, pour les peuples autochtones 

         ... les améliorations économiques ne peuvent être envisagées sans les droits à la terre et aux ressources. Les droits sur la terre doivent inclure la reconnaissance de la relation spirituelle que les peuples autochtones ont avec leurs territoires ancestraux. Et la base économique que la terre offre doit être accompagnée d’une reconnaissance pour les institutions politiques et légales, les traditions culturelles et les organisations propres aux peuples autochtones. Manquer à en reconnaître un est de manquer à  les reconnaître tous. [9]

10. Donc, sans des droits à la propriété sûrs et exécutoires, les moyens de subsistance des peuples autochtones sont menacés en permanence. Leurs terres et territoires sont leur base de ressources et « panier à nourriture ». La terre et le territoire sont aussi source de, inter alia, médicaments, matériaux de construction et outils ménagers et autres. La perte ou la dégradation des terres et ressources mènent à la privation des besoins de base pour soutenir la vie et maintenir un standard adéquat de vie. Le dossier thématique de la Banque sur la politique des terres entre ici en jeu. Il met en évidence l’importance de la gestion soutenable des ressources comme faisant partie de la prémunition des droits à la propriété « spécialement quand ces ressources sont maintenus par des groupes autochtones ou de minorités pour qui ces ressources peuvent accomplir une fonction très importante de filet de sûreté même si leur contribution moyenne au revenu peut être bas. » [10]

11. Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels de l’ONU adresse aussi cette question dans sa Recommandation Générale N° 12 sur le droits à la nourriture, déclarant que les états ne doivent pas prendre des mesures qui peuvent dépourvoir quiconque de l’accès à la nourriture (l’obligation de respecter). Cette obligation serait violée si par exemple, l’état privait arbitrairement un individu ou un groupe d’individus de leurs terre, dans le cas ou la terre serait le moyen physique de l’individu ou du groupe d’assurer leur droit à la nourriture. [11] Le Rapporteur de l’ONU sur les droits à la terre autochtones va plus loin en déclarant que le manque de garantir les droits à la propriété mine substantiellement l’intégrité socioculturelle et la sécurité économique des peuples autochtones : « Les Sociétés autochtones dans de nombreux pays sont dans un stade de détérioration et changement rapide dû en grande partie au déni des droits des peuples autochtones aux terres, territoires et ressources... » [12]

12. Les menaces aux terres autochtones sont particulièrement aigus en relation aux projets de développement nationaux et opérations corporatives. Ces projets/opérations ont et continuent d’avoir un impacte dévastateur sur les peuples autochtones, dégradant fréquemment leur qualité de vie et aptitude pour se soutenir. Ces 50 dernières années, la Banque Mondiale a souvent financé des projets qui atteignent les peuples autochtones et ceci est une des raisons principales pour l’adoption d’une politique de sauvegarde. En effet, la première politique de la Banque sur les peuples autochtones – Déclaration du Manuel d’opération 2.34 Peuples tribaux dans les projets financés par la Banque – fût adopté en réponse à « la condamnation interne et externe des expériences désastreuses des groupes autochtones dans les projet financés par la Banque dans la région amazone » [13] de plus, ces violations ne se limitent pas au passé : le Rapporteur spécial de l’ONU commente :

         ... les ressources sont extirpés et/ou développés par d’autres intérêts (pétrole, mines, bois, pêche, etc.) avec peu ou sans bénéfices pour les communautés autochtones qui occupent la terre. Tandis que la Banque Mondiale a développé des directives opérationnelles concernant ses propres activités en relation avec ces questions ... et quelque législation nationale protège spécifiquement les intérêts des communautés autochtones, dans de nombreuses instances les droits et besoins des peuples autochtones sont enfreints, rendant ceci un des plus grands problèmes des droits de l’homme auxquels ils font face dans les dernière décennies. [14]

D’autres corps intergouvernementaux de droits de l’homme ont tiré des conclusions semblables (voir ci-dessous). Il est donc un souci grave que la PO/PB 4.10 ne garanti pas convenablement les droits de propriété des peuples autochtones, donnant préférence à l’exploitation des ressources par dessus des mesures qui assurent la sécurité de tenure. [15]

13. Les donneurs multilatéraux autres que la Banque Mondiale ont reconnu que la perte des terres traditionnelles aggravent la pauvreté des peuples autochtones. La Banque asiatique de développement par exemple, déclare que « ... les peuples autochtones peuvent être désavantagés par la perte d’accès aux terres ancestrales et ressources naturelles et autres sources de revenu contenus dans ces terres ... Le manque de participation dans le développement ensemble avec la perte d’accès à la terre et ressources ont dans beaucoup de cas marginalisés les peuples autochtones. » [16]

14. Le PNUD reconnaît explicitement le lien entre la pauvreté et la terre et les droits aux ressources. Sa politique sur les peuples autochtones déclare, sous le titre de « Réduction de la pauvreté » que, « afin de d’aborder les questions sur la possession et l’utilisation des terres et ressources naturelles ... une concentration sur des stratégies de réduction de la pauvreté qui incluent les peuples autochtones est essentielle. » [17] Les stratégies de la Banque Inter-Américaine du Développement sur les Questions SocioCulturelles Relatives à l’environnement déclare clairement que :

         les principes généraux qui orienteront les activités de la Banque en ce qui concerne les peuples tribaux et autres qui habitent les aires d’environnement naturel sont : Reconnaissance des droits individuels et collectifs des peuples autochtones, [y compris] :...(2) le droit de possession et propriété de la terre qu’ils habitent traditionnellement et des ressources naturelles trouvés ci-dessus. Les actions de la banque : Construction des composants de la Banque visés à protéger les groupes autochtones, [y compris], ... des mesures pour démarquer et titrer les terres tribales ... En général la BID ne soutiendra pas de projets qui impliquent l’empiètement ou évitable des territoires utilisés ou occupés par des groupes tribaux ou des projets affectant les terres tribales, sauf si la société tribale est en accord, et sauf s’il est assuré que les agences exécutrices ont la capacité de mettre en œuvre des mesures effectives pour sauvegarder les populations tribales et leurs terres. [18]

15. Ce qui précède démontre qu’un consensus existe en ce qui concerne l’importance des droits à la propriété dans le soulagement de la pauvreté et le développement soutenable. La Banque et d’autres membres de la communauté de développement ont à maintes reprises appuyé ce propos. La Banque va jusqu’à accuser les pays en voie de développement de manquer de reconnaître les droits à la propriété des pauvres et par conséquent de nier aux pauvres l’accès aux bénéfices sociaux et économiques. [19] Le besoin de garantir les droits collectifs à la propriété des peuples autochtones, étant donné que leurs terres, ressources et relations culturelles et autres forment avec ceux-ci la fondation de leur développement et survie en tant qu’entités viables sociales, culturelles, territoriales et politiques, est aussi appuyé et largement accepté par les acteurs du développement. Il serait donc logique alors que la PO 4.10 aussi appuie et exige la reconnaissance de et le respect pour ces droits et applique des standards strictes de vérification afin d’assurer que ces droits soient en effet respectés : ceci n’est pourtant pas le cas.

PO 4.10 et les droits à la propriété des peuples autochtones :

16. Le paragraphe 1 de la PO 4.10 déclare que son « objectif au large » est d’ « assurer que le processus de développement engendre le respect total pour la dignité , les droits de l’homme et les cultures des peuples autochtones, contribuant de cette façon à la mission de la Banque de réduction de la pauvreté et de développement soutenable. » Le paragraphe 2 reconnaît que les « identités, cultures, terres et ressources des peuples autochtones sont entrelacés de façon unique et spécialement vulnérables au changements apportés par les programmes de développement. » tandis que ce langage est encourageant, une lecture attentive de la PO 4.10 décèle que le personnel de la Banque et les emprunteurs ne sont pas exigés de reconnaître ou respecter les droits à la propriété des peuples autochtones. En particulier, en enfreignant directement le mandat de la Banque de soulagement de la pauvreté, des déclarations publiques, de la politique acceptée du développement et des garantis internationaux des droits de l’homme, la Banque a omis toute référence aux droits de possession aux propriétés des peuples autochtones. Des mesures qui adressent ces droits sont laissés entièrement à la discrétion de l’emprunteur, l’entité qui a le plus souvent des intérêts particuliers dans le manque de respect de ces droits.

17. Les paragraphes 12 et 13 de la PO se lisent comme ce qui suit :

12.    Les économies, identités et formes d’organisation sociale des peuples autochtones sont souvent étroitement liées à la terre, à l’eau et aux autres ressources naturelles. Par conséquent, dans les projets soutenus par la Banque qui influent sur des peuples autochtones, l’emprunteur prend en compte leurs droits, aussi bien individuels que collectifs, d’exploiter et développer les terres qu’ils occupent, de continuer à avoir accès aux ressources naturelles indispensables à leur subsistance, à la durabilité de leurs cultures, et à leur développement futur.

13.    Afin d’éviter ou minimiser les impacts négatifs sur des groupes autochtones par les projets soutenus par la Banque, et afin de déterminer des mesures nécessaires pour rehausser leur sécurité sur les terres et autres ressources, l’emprunteur prête attention particulière à :

a) les valeurs culturelles, religieuses et sacrées que ces groupes attribuent à leurs terres et ressources ;

b) leurs droits individuels et collectifs ou communaux d’exploiter et développer les terres qu’ils occupent, et d’être protégés de l’usurpation ;

c) leur exploitation coutumière des ressources naturelles indispensables à leurs cultures et modes de vie ; et

d) aux pratiques de gestion de leur ressources naturelles et à la durabilité à longue terme de ces pratiques.

Quand un projet soutenu par la Banque a un impacte sur les terres et ressources occupées ou exploitées par des peuples autochtones, et en tenant compte de la législation de l’emprunteur, il est envisagé d’établir une reconnaissance légale des systèmes de tenure des terres coutumiers ou traditionnels des peuples autochtones affectés, ou de leur concéder des droits d’exploitation et de conservateurs renouvelables à long terme. (traduction non officielle)

18. Tandis que ces paragraphes notent la signification culturelle des terres, territoires et ressources autochtones, en ce qui concerne la reconnaissance de et le respect pour les droits autochtones n’est que très peu exigé. Crucialement, la politique fait défaut d’exiger en quelque manière qui soit que les droits de propriété des peuples autochtones soient respectés et reconnus. Les révisions proposés de la politique exigent simplement que l’emprunteur « pren[ne] en compte » les droits individuels et collectifs autochtones, que l’emprunteur « prête attention particulière [aux] » droits autochtones, et en tenant compte de la législation de l’emprunteur, « qu’il est envisagé d’établir une reconnaissance légale des systèmes de tenure des terres coutumiers ou traditionnels des peuples autochtones affectés, ou de leur concéder des droits d’exploitation et de gardiens des ressources renouvelables à long terme. » Cette déclaration ne peut être comprise de quelque manière qui soit comme une stipulation ou une exigence de prendre action pour sauvegarder les droits à la terre des peuples autochtones sous cette politique. C’est en essence une disposition vide et sans signification.

19. Les droits de peuples autochtones auxquels fait référence le projet PO/PB 4.10 sont les « droits individuels et collectifs d’exploiter et développer les terres qu’ils occupent ... ». L'exploitation et le développement des terres peuvent être attachés à la propriété mais n’y sont pas équivalents ; la propriété équivaut au contrôle, toutefois pas nécessairement absolu, sur quelque chose. En pratique, si l’état est opposé à la reconnaissance des droits de propriété des autochtones en connexion avec des projets de la Banque, il ne doit pas reconnaître ces droits et peut mettre en œuvre divers projets qui violent ces droits. Le paragraphe 20(e) démontre clairement que la reconnaissance et le respect des droits de propriété des peuples autochtones est laissé à la discrétion de l’emprunteur ; ce paragraphe permet à la Banque de fournir une assistance technique, « à la demande de l’emprunteur », afin « d’établir la reconnaissance légale des systèmes de tenure des terres coutumiers ou traditionnels des peuples autochtones, ou de concéder des droits de conservation et d’exploitation renouvelables à long terme » (emphase ajoutée). Ceci est non seulement incompatible avec les standards des droits de l’homme, mais aussi entièrement incompatible avec les vues publiques de la Banque sue l’importance des droits à la propriété pour le développement et le soulagement de la pauvreté.

20. Afin de satisfaire la PO 4.10, l’emprunteur doit seulement montrer qu’il a pris les droits d’exploitation autochtones en compte, qu’il a prêté une attention particulière à ces droits, qu’il a envisagé la reconnaissance légale de ces droits ou que ses lois domestiques l’en empêchent. La Banque doit simplement vérifier que l’emprunteur a accompli ce qui précède. En dehors d’être vague et subjectif, les dispositions de la PO sur les droits à la propriété manquent à toute responsabilité face aux partis impliqués, de la part de la Banque ainsi que de l’emprunteur. En citant la déclaration importante sur la pauvreté et les droits de l’homme du Comité des droits économiques, sociaux et culturels de l’ONU, « Crucialement, droits et obligations exigent la responsabilité face aux publique : à moins d’être soutenus par un système de responsabilité, ils peuvent se faire simple décoration. » [20]

21. En ce qui concerne les droits à la propriété des peuples autochtones, la Cour interaméricaine des droits de l’homme a trouvé que « Le droit coutumier des peuples autochtones devrait être particulièrement pris en compte, à cause des effets qui en découlent. Comme produit de coutume, la possession de la terre devrait suffire pour permettre aux peuples autochtones sans titre à leur terre d’obtenir la reconnaissance et l’enregistrement officiels de leurs droits à la possession. » [21] La Cour à alors déclaré, inter alia, que « l’Etat doit adopter des mesures de caractère législatif, administratif, et de quelque autre caractère nécessaire, afin de créer un mécanisme effectif pour la délimitation, la démarcation, et le titrage des propriétés des communautés autochtones, en accord avec la loi coutumière, les valeurs, les usages, et les coutumes de ces communautés. » [22]

22. En juillet 2000, le Comité des droits de l’homme a conclu que l’article 27 du Pacte international sur les droits civils et politiques [23] exige que « les mesures nécessaires soient prises afin de restaurer et protéger les titres et intérêts des peuples autochtones sur leurs terres natales... » et que « la garantie de la continuation et la durabilité des formes traditionnelles d’économie des minorités autochtones (la pêche, la chasse et la cueillette), et la protection des sites de signification religieuse et culturelle pour ces minorités ... doit être protégée sous l’article 27 ... » [24] Une année plus tôt au Canada, en discutant des droits de peuples autochtones, le Comité a conclu et appuyé « que le droit à l’autodétermination exige, inter alia, que tous peuples doivent pouvoir disposer librement de leur capital et ressources naturelles et qu’ils ne peuvent être dépourvus de leurs propres moyens de subsistance (article 1(2)). » Il a recommandé que « une action décisive et urgente » soit prise afin de garantir les droits à la terre autochtones et « que la pratique d’éviter les droits aborigènes inhérents soit abandonnée, étant incompatible avec l’article 1 du Pacte. » [25]

23. Comme démontré ci-dessus, les droits des peuples autochtones de posséder, contrôler et jouir de leurs terres, territoires et ressources en paix sont bien établis dans et garantis par les droits de l’homme internationaux. Les états ont des obligations positives et immédiates de reconnaître, de respecter et satisfaire ces droits. La Banque, comme sujette au droit international et tenue par ses normes, a aussi des obligations de respecter ces droits. La PO 4.10 manque de reconnaître et de respecter les droits à la propriété des peuples autochtones, ni n’exige-t-elle que les emprunteurs le fassent pendant le déroulement des projets financés par la Banque. Ceci enfreint les obligations légales de la Banque, les obligations légales d’une grande majorité de ses emprunteurs qui ont ratifié les instruments de droits de l’homme qui garantissent les droits à la propriété autochtones, et est incompatible avec une approche au développement basée sur les droits.

24. Finalement, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels de l’ONU a récemment défini la « pauvreté » dans le cadre des droits de l’homme internationaux. Cette définition englobe et reconnaît clairement le besoin de garantir les droits à la propriété des peuples autochtones comme faisant partie du soulagement de la pauvreté :

         dans un passé récent, la pauvreté était souvent définie comme un revenu insuffisant pour acheter un panier minimum de biens et services. Aujourd’hui, ce terme est utilisé plus amplement comme le manque des capacités fondamentales pour vivre en dignité. Cette définition reconnaît les caractéristiques plus larges de la pauvreté, comme la faim, une pauvre éducation, la discrimination, la vulnérabilité et l’exclusion sociale. Le Comité note que cette vue de la pauvreté correspond avec de nombreuses dispositions du Pacte.

Dans le cas de la Déclaration internationale des droits de l’homme, la pauvreté peut être définie comme une condition humaine caractérisée par la privation soutenue et chronique de ressources, capacités, choix, sécurité et pouvoir nécessaire pour la jouissance d’un niveau de vie adéquat et d’autres droits civiles, culturels, économiques, politiques et sociaux. En reconnaissant qu’il n’existe aucune définition universelle acceptée, le Comité souscrit à cette vue pluridimensionnelle de la pauvreté, qui reflète la nature indivisible et interdépendante des droits de l’homme. [26]

Conclusion :

25. Le projet PO 4.10 de la banque Mondiale sur les peuples autochtones est supposé fournir des sauvegardes qui assurent que les droits et intérêts des peuples autochtones ne soient pas négativement affectés par des opérations financés par la Banque. Le projet PO 4.10 manque cependant d’exiger que la Banque et ses emprunteurs reconnaissent et respectent légalement les droits des peuples autochtones de posséder et jouir en paix de leurs terres, territoires et ressources traditionnels. Tandis que la PO établit certaines procédures concernant les terres et ressources autochtones, les standards se rapportant à ces procédures sont vagues et subjectives et démontrent un manque basique de responsabilité de la part de la Banque et ses emprunteurs. Ce manque de reconnaître et respecter les droits à la propriété des peuples autochtones est contraire au mandat de soulagement de la pauvreté de la Banque et sa reconnaissance avouée de l’importance des droits à la propriété et de la culture au soulagement de la pauvreté et au développement soutenable. Etant donné ce qui précède, il est difficile de voir comment la Banque peut justifier la position adoptée dans la PO/PB 4.10, une position qui évoque des préoccupations et objections sérieuses et substantielles.