Résumé :

Ce dossier donne un bref résumé des questions légales se rapportant aux obligations de la Banque Mondiale d’assurer et respecter les droits de l’homme dans ses politiques de sauvegarde ainsi que dans ses opérations de développement/prêt.

La Banque Mondiale a-t-elle des obligations de respecter et promouvoir tous les droits de l’homme ?

1. La Banque Mondiale n’a pas de politique formelle ou écrite sur les droits de l’homme, ni en vertu de son rôle, ou du manque de celui-ci, de promoteur et demandeur de respect pour les droits de l’homme dans ses opérations, ni internement en vertu de ses politiques. La DO 4.20 sur les peuples autochtones de 1991 est la seule politique opérationnelle qui mentionne explicitement les droits de l’homme et la Banque n’a jamais officiellement déclaré ce qu’elle comprend par droits de l’homme sous cette directive.

2. Le fait que la Banque Mondiale ait des obligations légales de respecter les droits de l’homme dépend a) largement de l’interprétation légale donnée aux Articles d’accord de la Banque (son instrument Constitutionnel) et son Accord de Relation avec les Nations Unies ; et b) d’un examen du statut de la Banque dans le cadre du système légal international devant vérifier s’il existe un devoir de respect pour les droits de l’homme sous ce statut. Par conséquent, les deux questions fondamentales sont : I) la Banque est-elle interdite (ou en quelque manière limitée) de s’intéresser ou de tenir compte des droits des peuples autochtones ou d’autres droits de l’homme par ses Articles et ; II) la Banque est-elle sujette au droit international et tenue par ses normes ?

Les Articles d’accord de la Banque

3. La Banque a longtemps prétendu qu’elle n’a pas à respecter et promouvoir tous les droits humains dans ses opérations et politiques. Pareillement, elle soutient aussi qu’elle ne peut pas exiger que ses emprunteurs respectent les droits de l’homme en connexion avec les projets financés par la Banque. La Banque supporte ces positions avec les deux principaux arguments suivants :

a)      les Articles d’accord de la Banque, qui est la loi la plus importante s’appliquant à la Banque, l’interdit d’intervenir dans les affaires politiques de ses membres et exige que ses processus décisionnels soient basées uniquement sur des considérations économiques, et ;

b)      Ses emprunteurs sont des états souverains et par conséquent la Banque ne doit pas exiger qu’ils prennent en compte et respectent les droits de l’homme dans des projets financés par la Banque vu que cela serait intervention illégitime dans les affaires internes de ses emprunteurs.

L’interdiction politique

4. L’interprétation dominante dans la Banque de ses Articles amène à une classification ou économique, ou politique, des droits de l’homme ; ceux qui peuvent être classifiés comme droits économiques, sociaux ou culturels sont légitimes et reconnaissables, ceux classifiés comme droits politiques se trouvent au-delà de la juridiction de la Banque. Pour cette raison, la Banque a souvent mis en évidence ce qu’elle perçoit comme sa contribution à l’avancement des droits de l’homme économiques, sociaux ou culturels au travers du soulagement de la pauvreté, tandis qu’elle néglige la majorité des droits civiles et politiques [1] – « Pour la Banque Mondiale, la protection et l’avancement des droits de l’homme signifie aider les plus pauvres du monde à échapper à la pauvreté » [2]

5. Le contre argument mis en avant par de nombreux savants, avocats et experts de l’ONU soutient que, en ce qui concerne la première considération, une interprétation du terme « affaires politiques » doit prendre lieu dans le contexte du droit international contemporain. Cette position est soutenue par la Cour internationale de Justice (la CIJ), qui a déclaré qu’ « un instrument international doit être interprété et appliqué dans le cadre du système légal entier prédominant au moment de son interprétation. » [3] (traduction non officielle). Sous le droit international contemporain, les droits de l’homme sont considérés d’intérêt international plutôt que les affaires politiques domestiques des états. Le Juge Weeramantry de la Cour internationale de Justice remarqua

         Dans son développement continuel, le concept de droits de l’homme a dépassé de loin le stade où il n’était que d’intérêt étroit entre souverain et sujet. Nous avons atteint le stade, aujourd’hui, où les droits de l’homme de quiconque, d’où qu’il soit, sont les intérêts de tous, en tous lieux. [4] (traduction non officielle)

6. La charte de l’ONU a une disposition semblable qui interdit l’ingérence dans les affaires politiques internes. [5] Cependant il est de pratique courante dans l’ONU que cette disposition ne s’applique pas aux droits de l’homme, qui sont jugés d’intérêt international et donc ne se limitent pas à la sphère souveraine ou politique des états. [6]

Considérations uniquement économiques

7. En ce qui concerne le terme « considérations uniquement économiques », il est bien documenté que les droits de l’homme ont des implications économiques et que donc ces droits peuvent également être caractérisés comme des considérations économiques. Des études de la Banque Mondiale démontrent par exemple que les pays tenant de bons antécédents dans les droits de l’homme ont un plus grand succès dans l’application des projets de développement économiques financés par la Banque et reçoivent des plus hauts niveaux d’investissement que les pays tenant de mauvais antécédents. [7] Egalement, les publications de la Banque Mondiale ont reconnu les coûts économiques de la discrimination contre les peuples autochtones. [8] James Wolfensohn, le Président actuel de la Banque, déclare sans équivoque que « Sans la protection des droits de l’homme et de la propriété, et un cadre compréhensif des lois, aucun développement équitable n’est possible. » [9]

Souveraineté de l’Etat

8. En ce qui concerne la deuxième considération, la grande majorité des membres de la Banque se sont volontairement engagés à se conformer aux standards des droits de l’homme par la ratification des conventions internationales, à travers la formation de normes coutumières internationales de droits de l’homme et, dans certains cas, en adhérant à l’ONU et à d’autres déclarations. [10] En ce faisant, ils ont accepté les obligations internationales de promouvoir, respecter, protéger et remplir les droits de l’homme et, dans de nombreux cas, de réaliser la surveillance internationale du respect de ces obligations. Le Juge Weeramantry de la CIJ déclara que « il n’existe même pas le semblant d’une suggestion dans le droit international contemporain que les obligations dérivant [des droits de l’homme] correspondent à une dérogation de la souveraineté » [11]

9. L’intégration des questions des droits de l’homme dans le cadre de la politique et des activités opérationnelles de la Banque serait dans la majorité des cas, une simple reformulation des buts, objectifs et obligations auxquels las grande majorité de ses membres a déjà adhéré. Dans les états avec un système légal moniste [a] - un nombre important de membres de la Banque – ces obligations internationales forment une partie intégrale de leur droit domestique ; dans les états dualistes [b] ils ont été incorporés, ou sont requises d’être incorporées dans le droit domestique. [12]

Les obligations légales de la Banque à respecter les droits de l’homme

10. Ce qui précède démontre qu’il existe de solides arguments confirmant que les Articles de la Banque ne peuvent interdire l’attention à, et le respect pour, tous les droits de l’homme, et que la souveraineté de l’état n’est pas une excuse valable pour ne pas exiger que les emprunteurs respectent les droits de l’homme dans les opérations financées par la Banque. Cependant, cela n’adresse pas la question plus fondamentale de l’obligation légale de la Banque à respecter, promouvoir et protéger les droits de l’homme.

11. La Banque a des obligations légales de respecter les droits de l’homme et d’en rendre compte dans ses politiques de sauvegarde et dans ses opérations pour les quatre raisons suivantes :

a)      La Banque est sujette au droit international, tenue par ses normes et règles

b)      La Banque, comme principe général et comme Agence spécialisée des Nations Unies, a des obligations qui dérivent des dispositions sur les droits de l’homme de la Charte de l’ONU et des instruments internationaux des droits de l’homme qui interprètent et élaborent ces dispositions.

c)      La Banque est une organisation internationale créée par et comprenant des états qui ont tous l’obligation de promouvoir et respecter les droits de l’homme, aussi bien individuellement qu’à travers l’action collective ; la Banque est un des lieux où cette action collective est exigée , et ;

d)      La Banque est tenue par le droit international général de ne pas intervenir dans ou faciliter les violations des obligations internationales de ses emprunteurs, y compris celles qui se rapportent aux droits de l’homme.

La Banque comme sujet au droit international

12. Un sujet au droit international est une entité capable de posséder des droits et des devoir internationaux, ainsi que la capacité de les faire respecter dans les tribunaux internationaux. La Banque est considérée sujet au droit international par les érudits et la Banque elle-même. Comme sujet au droit international, la Banque a des droits et devoirs définis par le droit international, séparés de et additionnels à ceux de ses états membres.

13. Ni la Banque, ni ses Articles sont au-dessus de la loi ; comme la Cour internationale de Justice a remarqué, « les organisations internationales sont tenues par toute obligation qui leur incombe sous les règles générales du droit international... » [13] (traduction non officielle). Ces règles générales comprennent les principes de droit international coutumier, les normes jus cogens, comme le droit à l’autodétermination, le droit à la vie et l’interdiction de la discrimination raciale systématique, et les obligations internationales erga omnes. Ces dernières sont les devoirs des états « envers la communauté internationale comme en général... » [14] (traduction non officielle), et qui dérivent, parmi d’autres, de l’interdiction au génocide et « des principes et règles concernant les droits de base de la personne humaine, comprenant la protection de l’esclavage et de la discrimination raciale. » [15] (traduction non officielle).

14. En ce qui concerne les traités, la règle générale du droit international est que les tierces parties ne sont pas tenues par les traités sans leur consentement express . [16] La Banque ne fait pas partie d’aucune convention sur les droits de l’homme et donc n’y est pas directement tenue. Ceci n’indique cependant pas que ces instruments ne sont pas pertinents aux obligations de la Banque : ils peuvent reformuler ou informer le contenu des règles du droit coutumier international, [17] ils définissent les obligations de la plupart des membres de la Banque, et ils élaborent les dispositions de la Charte de l’ONU, qui est source d’obligations pour la Banque comme pour ses membres (cf. Ci-dessous).

La charte de l’ONU et la Banque comme Agence spécialisée

15. La Banque ainsi que ses membres ont des obligations sous la Charte de l’ONU, qui l’emportent sur les dispositions des Articles de la Banque. [18] L’article 103 de la Charte déclare sans équivoque que « En cas de conflit entre les obligations des Membres des Nations Unies en vertu de la présente Charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront. » L’article 1(3) de la Charte de l’ONU défini un des desseins et principes primordiaux de l’ONU comme étant « le développement et l’encouragement du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous, sans distinctions de race, de sexe, de langue ou de religion. » Sous le titre « Coopération Economique et Sociale Internationale », l’article 55 de la Charte demande à l’ONU de promouvoir « le respect universel et effectif des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous, sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion. » Les dispositions de la Charte de l’ONU sur les droits de l’homme sont donc directement pertinents à la plus ample question de la responsabilité de la Banque envers les droits de l’homme.

16. La Banque est aussi une Agence spécialisée de l’ONU. Ce statut comme agence spécialisée de l’ONU, et l’essence de la relation entre la Banque et l’ONU, est basé sur et défini par un traité connu comme l’accord de la Relation. [19] L’article 4(3) de ce traité stresse que la Banque est une organisation indépendante et reconnaît que

l’action prise par la Banque en toute matière de prêt doit être déterminée par l’exercice indépendant du propre jugement de la Banque, en accord avec les Articles d’accord de la Banque. Les Nations Unies reconnaissent donc qu’il serait de bonne politique de s’abstenir de faire des recommandations à la Banque en ce qui concerne des prêts particuliers ou les termes ou conditions de financement par la Banque.

17. Alors que cette disposition donne lieu à une association beaucoup plus libre entre l’ONU et la Banque qu’il n’existe entre l’ONU et d’autres agences spécialisées, elle ne se rapporte qu’à l’implication dans le processus de décision de la Banque plutôt qu’à d’autres responsabilités plus étendues que la Banque aurait sous la Charte ou le droit international en général. Skogly remarque qu’ « une partie du raisonnement à la base de la formation d’une relation formalisée entre ces organisations [agences spécialisées] et l’ONU aurait été l’objectif de leur accorder, légalement ainsi que pratiquement, droits et obligations en relation avec l’ONU ... » [20] (traduction non officielle) Ces obligations comprennent au minimum le respect pour les principes et les buts de l’ONU. Par conséquent, en tant qu’agence spécialisée de l’ONU, la Banque a des obligations qui dérivent de la Charte de l’ONU, en particulier de se conformer à la Charte. [21] Ceci signifie que les politiques internes et externes et les opérations de la Banque doivent être formulées et exécutées en accord avec les dispositions de la Charte qui concernent les droits de l’homme.

 18. Les dispositions de la Charte qui s’occupent des droits de l’homme sont très basiques. A part l’autodétermination, le seul droit mentionné explicitement est l’interdiction à la discrimination. En partie pour cette raison, en 1948, l’Assemblée Générale a adopté la Déclaration universelle des droits de l’homme, afin d’élaborer et spécifier les dispositions et obligations des droits de l’homme de la Charte. La Déclaration universelle, en entier ou en partie, est largement considérée comme exprimant les principes généraux du droit international et des normes obligatoires du droit coutumier, en dépit de son statut non obligatoire lors de son adoption. [22] L’ultérieure codification des droits de l’homme par l’ONU, les Pactes internationaux et la Convention internationale pour l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale en particulier, a également clarifié plus amplement les ambiguïtés dans la signification des dispositions de la Charte. Le Professeur Sohn remarque que, bien que les Pactes

ressemblent aux accords traditionnels internationaux qui ne tiennent que ceux qui les ratifient, il semble clair qu’ils participent à la force créative trouvée dans la Déclaration et constituent de manière semblable une interprétation autoritaire des règles de base du droit international sur les droits de l’homme qui sont incorporées dans la Charte des Nations Unies ... Par conséquent ... ils sont d’une certaine importance ... en ce qui concerne l’interprétation des obligations de la Charte pour les états non-ratifiants. [23]

19. Vraisemblablement ceci s’appliquerait aussi aux obligations de la Charte pour les sujets au droit international non-ratifiants, spécialement les membres du système de l’ONU comme la Banque. La jurisprudence des corps de l’ONU, comme le Comité sur les droits de l’homme et le Comité pour l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, chargés de surveiller l’observance des états des instruments des droits de l’homme, est également importante dans ce contexte. Leurs interprétations des instruments des droits de l’homme non seulement font partie des obligations des états membres, mais permettent aussi une plus grande compréhension de l’essence des obligations basées sur la Charte.

20. La conclusion qui peut être tirée de ce qui précède est que la Banque a des obligations envers les droits de l’homme, tirées de la Charte de l’ONU, en tant que principe général du droit international, ainsi que comme Agence spécialisée. Ces obligations s’étendent aussi au moins aux droits fondamentaux établis dans la Déclaration universelle et dans les traités sur les droits de l’homme de l’ONU, vu que ces instruments sont des simples interprétations des dispositions sur les droits de l’homme de la Charte.

La Banque comme forum pour l’action collective par les Etats

21. Les obligations des membres de la Banque sont relativement directes. Comme membres de l’ONU, les membres de la Banque sont légalement tenus par la Charte de l’ONU « de prendre action conjointement et séparément dans la coopération avec l’Organisation pour l’aboutissement des buts établis dans l’article 55 » (voir paragraphe 15 ci-dessus). [24] (traduction non officielle) cette obligation demande également que les états agissent en conformité avec les garanties des droits de l’homme dans leur conduite dans et avec la Banque, comme membres du Conseil, comme formulateurs des politiques et comme emprunteurs, par exemple.

Les obligations de la Banque vis-à-vis des obligations des droits de l’homme de ses membres

22. Alors que la Banque a des droits et devoirs séparés de et additionnels par rapport à ses états-membres, les obligations de ses états membres ne sont pas négligeables. Au contraire, la Banque est obligée, comme l’est tout autre sujet à la loi, de s’assurer qu’elle n’attaque pas habilité d’autres sujets, y compris ses membres, de remplir loyalement leurs obligations internationales, ou qu’elle ne facilite ou assiste à la violation de ces obligations. [25] Ce devoir est obligatoire pour tous les sujets au droit international. Ceci ajoute une dimension supplémentaire aux obligations de la Banque et demande que ses politiques et opérations prennent en compte et respectent les obligations de ses membres sous les conventions ratifiées, régionales aussi bien qu’internationales, sur les droits de l’homme, et sous les autres sources de loi obligatoires.

En tant que participants aux instruments de droits de l’homme de l’ONU ainsi que régionaux, les membres de la Banque sont obligés de respecter, assurer et observer les droits établis par ces instruments. Ce que ceci signifie en pratique varie en dépendant des obligations spécifiques des divers membres de la Banque et de la façon où ces obligations sont impliqués dans les activités financés par la Banque. Au niveau des politiques, la Banque est obligée d’assurer que la formulation et l’exécution des politiques prennent en compte et respectent les obligations des droits de l’homme des membres. Bradlow et Grossman sont d’accord : « en général, il est correct d’assumer que les IFI devraient emplir leurs fonctions d’une manière qui soutient les droits fondamentaux des individus et des peuples. » [26]

Pour conclure, il est pertinent dans ce contexte de remarquer que la Politique Opérationnelle 4.01 de la Banque sur l’évaluation environnementale (EE) déclare clairement que « la Banque prend en compte ... les obligations du pays, concernant les activités du projet, sous les traités et accords environnementaux internationaux pertinents. La Banque ne finance pas des activités de projet qui enfreindraient de telles obligations de pays, identifiés pendant l’EE » (para.3) (traduction non officielle). Si ceci est possible en ce qui concerne les obligations environnementales, y a t il une raison valable pour laquelle les obligations des droits de l’homme ne jouiraient pas d’un statut égal ? [27]