4 de octubre de 2002

Original: Inglés

Este documento informativo proporciona una breve visión de conjunto de los asuntos jurídicos relacionados con las obligaciones del Banco Mundial de rendir cuentas de los derechos humanos y respetarlos, tanto en sus políticas de salvaguardia como en sus operaciones de desarrollo y de préstamo.

1.    El Banco Mundial no tiene una política formal escrita sobre los derechos humanos, ya sea en cuanto al papel del Banco, o la ausencia del mismo, en promover los derechos humanos y exigir respeto a los mismos en sus operaciones, o internamente en cuanto a sus políticas. La DO 4.20 sobre Pueblos Indígenas de 1991 es la única política operativa que menciona explícitamente los derechos humanos y el Banco no ha declarado nunca oficialmente su definición del término “derechos humanos” en esa directriz.

2.    Si el Banco Mundial tiene obligaciones legales de respetar los derechos humanos depende:

       a)    en gran medida de la interpretación jurídica dada al Convenio Constitutivo del Banco (su instrumento constitucional) y su Acuerdo de Relación con las Naciones Unidas y;

       b)    un examen del estatus del Banco en el ordenamiento jurídico internacional y si dicho estatus lleva asociado el deber de respetar los derechos humanos. En otras palabras, dos cuestiones fundamentales son: I. ¿Le prohíbe al Banco su Convenio Constitutivo o le limita de alguna manera tratar los derechos humanos de los pueblos indígenas y otros derechos humanos y rendir cuentas de los mismos? y; II. ¿está el Banco sujeto al derecho internacional y obligado por sus normas?

3.    El Banco lleva largo tiempo manteniendo que no se le exige respetar y promover todos los derechos humanos en sus operaciones y políticas. Asimismo, también mantiene que no puede exigir que sus prestatarios respeten los derechos humanos en relación con proyectos financiados por el Banco.

       Hay dos argumentos principales en los que se basa el Banco para mantener estas posiciones:

       a)    El Convenio Constitutivo del Banco es la ley de mayor rango aplicable al Banco; le prohíbe interferir en los asuntos políticos de sus miembros y exige que todas sus tomas de decisiones deben basarse exclusivamente en consideraciones económicas, y;

       b)    Sus prestatarios son estados soberanos y, por tanto, el Banco puede no exigir que dichos estados rindan cuentas sobre los derechos humanos y los respeten en proyectos financiados por el Banco, debido a que esto constituiría una interferencia ilegítima en los asuntos internos de los mismos.

4.    La interpretación predominante en el Banco acerca de su Convenio lleva a una clasificación de los problemas de derechos humanos en económicos o políticos; los que pueden clasificarse como derechos económicos, sociales o culturales son legítimos y entran dentro de su competencia, los clasificados como derechos políticos no están bajo la jurisdicción del Banco. Por esta razón, el Banco ha destacado a menudo lo que considera que es su contribución a fomentar los derechos humanos económicos, sociales y culturales a través del alivio de la pobreza, ignorando al mismo tiempo la mayoría de los derechos civiles y políticos[i] “Para el Banco Mundial, proteger y promover los derechos humanos significa ayudar a las personas más pobres del mundo a salir de la pobreza.” (traducción no oficial)[ii]

5.    El argumento contrario presentado por numerosos académicos, abogados y expertos de la ONU declara, sobre el primer punto, que la interpretación del término “asuntos políticos” debe hacerse en el contexto del derecho internacional contemporáneo. Esta postura recibe el apoyo de la Corte Internacional de Justicia, que declaró que “un instrumento internacional tiene que interpretarse y aplicarse en el marco de la totalidad del ordenamiento jurídico predominante en el momento de su interpretación.” (traducción no oficial)[iii] En el derecho internacional contemporáneo, se considera que los derechos humanos son una preocupación internacional y no asuntos políticos internos de los estados. Como observó el Juez Weeramantry de la Corte Internacional de Justicia

En su desarrollo en curso, el concepto de derechos humanos hace tiempo que ha superado la etapa en la que era una preocupación provinciana entre soberano y súbdito. Hemos llegado a la etapa, hoy en día, en que los derechos humanos de cualquiera, en cualquier parte, son preocupación de todos, en todas partes. [iv]

6.    La Carta de las Naciones Unidas contiene una disposición parecida que prohíbe la injerencia en asuntos políticos internos.[v] Sin embargo, es práctica normal y aceptada en la ONU que esta disposición no se aplique a los derechos humanos, que se consideran un asunto de incumbencia internacional y por tanto no únicamente pertenecientes al ámbito interno soberano o político de los estados.[vi]

7.    Con respecto al término “sólo consideraciones económicas”, está bien documentado que los derechos humanos tienen implicaciones económicas y por tanto dichos derechos también pueden caracterizarse como consideraciones económicas. Por ejemplo, estudios del Banco Mundial muestran que los países con buen historial en materia de derechos humanos tienen mayor éxito en poner en práctica proyectos de desarrollo económico financiados por el Banco y reciben niveles mayores de inversión que los países con un mal historial.[vii] Asimismo, las publicaciones del Banco Mundial han reconocido los costes económicos de la discriminación contra los pueblos indígenas.[viii] James Wolfensohn, el actual Presidente del Banco, va más lejos declarando inequívocamente que “Sin la protección de los derechos humanos y de la propiedad, y un marco legislativo integral, no es posible un desarrollo equitativo.”[ix] (traducción no oficial)

8.    Respecto al segundo punto, la gran mayoría de los miembros del Banco se han comprometido voluntariamente a cumplir las normas de los derechos humanos mediante la ratificación de convenciones internacionales, mediante la formación de normas consuetudinarias internacionales de derechos humanos y, en algunos casos, expresando su conformidad con las declaraciones de la ONU y otras.[x] Al hacer esto, han aceptado obligaciones internacionales de promover, respetar, proteger y cumplir los derechos humanos y, en muchos casos, la supervisión internacional de cumplimiento por su parte de estas obligaciones. Tal como lo ha declarado el Juez Weeramantry de la Corte Internacional de Justicia, “no hay ni la más remota sugerencia en el derecho internacional contemporáneo de que las obligaciones [respecto a los derechos humanos] equivalgan a una derogación de soberanía.”[xi] (traducción no oficial)

9.    La integración de los asuntos de derechos humanos en el establecimiento de las políticas del Banco y en sus actividades operativas sería, en la mayoría de los casos, simplemente reafirmar propósitos, objetivos y obligaciones que ya han suscrito la mayoría de sus miembros . En los estados que tienen un régimen jurídico monista[1] – un número importante de miembros del Banco – estas obligaciones internacionales son parte integrante de su legislación interna; en los estados dualistas[2] se han incorporado, o se exige que se incorporen, en la legislación interna.[xii]

10.  Lo anterior muestra que hay potentes argumentos jurídicos de que el Convenio Constitutivo del Banco no puede prohibir la atención a todos los derechos humanos y el respeto a los mismos y de que la soberanía del estado no es una excusa válida para no exigir que los prestatarios respeten los derechos humanos en operaciones financiadas por el Banco. No obstante, no plantea el asunto más fundamental de si el Banco tiene una obligación legal de respetar, promover y proteger los derechos humanos.

11.  El Banco tiene obligaciones legales de respetar los derechos humanos y de dar cuentas de estos derechos en sus políticas de salvaguardia y operaciones por cuatro razones:

       a)    El Banco está sujeto al derecho internacional y obligado por sus reglas y normas;

       b)    El Banco, como principio general y como Organismo Especializado de las Naciones Unidas, tiene obligaciones derivadas de las disposiciones sobre derechos humanos de la Carta de la ONU y de los instrumentos internacionales de derechos humanos que interpretan y desarrollan dichas disposiciones;

       c)    El Banco es una organización internacional creada y compuesta por estados, cada uno de los cuales tiene la obligación de promover y respetar los derechos humanos tanto individualmente como mediante la acción colectiva; el Banco es un lugar en el que se requiere dicha acción colectiva, y;

       d)    El derecho internacional general exige al Banco no interferir en las infracciones de las obligaciones internacionales de sus prestatarios ni facilitar las mismas, incluidas las relacionadas con los derechos humanos.

12.  Un sujeto del derecho internacional es una entidad capaz de poseer derechos y deberes internacionales así como la capacidad de hacerlos cumplir en tribunales internacionales. El Banco es considerado como un sujeto del derecho internacional por académicos y por el propio Banco. Como sujeto del derecho internacional, el Banco tiene derechos y deberes, aparte de los que tienen sus estados miembros y además de éstos, definidos por el derecho internacional.

13.  Ni el Banco ni su Convenio Constitutivo están por encima de la ley; como observó la Corte Internacional de Justicia, “las organizaciones internacionales están vinculadas a las obligaciones que les corresponden en virtud de las normas generales del derecho internacional . . .”.[xiii] (traducción no oficial) Entre estas normas generales se encuentran los principios del derecho internacional consuetudinario, normas de jus cogens, como el derecho a la libre determinación, el derecho a la vida y la prohibición de la discriminación racial sistemática, y obligaciones internacionales erga omnes. Éstas son deberes de los estados “hacia la comunidad internacional en su conjunto . . .,”[xiv] (traducción no oficial) y se derivan de, entre otros, la prohibición del genocidio y “de los principios y las normas relativas a los derechos fundamentales de la persona humana, incluidas la protección contra la esclavitud y la discriminación racial.”[xv] (traducción no oficial) Basado en parte en esta declaración, el Internacional Law Institute (Instituto de Derecho Internacional) ha apoyado la propuesta de que la obligación general de respetar los derechos humanos es en sí misma una obligación erga omnes.

14.  Respecto a los tratados, la norma general del derecho internacional es que terceras partes no están obligadas por tratados sin su consentimiento expreso.[xvi] El Banco no es parte en ninguna de las convenciones de derechos humanos y por tanto no está directamente obligado. No obstante, esto no significa que estos instrumentos sean irrelevantes para las obligaciones del Banco: es posible que reafirmen o informen el contenido de normas vinculantes del derecho internacional consuetudinario,[xvii] exponen las obligaciones de la mayoría de los miembros del Banco, y se extienden en consideraciones sobre las disposiciones de la Carta de la ONU sobre los derechos humanos, fuente de obligaciones tanto para el Banco como para sus miembros (véase más abajo).

15.  Tanto el Banco como sus miembros tienen obligaciones contraídas en virtud de la Carta de la ONU que están por encima de las disposiciones del Convenio Constitutivo del Banco.[xviii] El artículo 103 de la Carta declara de manera inequívoca que: “En caso de conflicto entre las obligaciones contraídas por los Miembros de las Naciones Unidas en virtud de la presente Carta y las obligaciones contraídas por los mismos en virtud de cualquier otro convenio internacional, prevalecerán las obligaciones impuestas a los mismos por la presente Carta.” El artículo 1(3) de la Carta de la ONU define uno de los propósitos y de los principios fundamentales de la ONU como “el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión.” Bajo el título “Cooperación Internacional Económica y Social,” el artículo 55 de la Carta exige a la ONU que promueva “el respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos . . ..” Las disposiciones de la Carta de la ONU sobre los derechos humanos son por tanto pertinentes para el tema más amplio de la responsabilidad del Banco respecto a los derechos humanos.

16.  El Banco es también un Organismo Especializado de la ONU. Su condición de tal, y la naturaleza de la relación entre el Banco y la ONU están basadas en un tratado conocido como el Acuerdo de Relación[xix] y definidas en el mismo. El artículo 4(3) del Acuerdo de Relación hace hincapié en que el Banco es una organización independiente y reconoce que:

la actuación que lleve a cabo el Banco respecto a cualquier asunto de préstamos estará determinada por el ejercicio independiente del propio juicio del Banco de conformidad con su Convenio Constitutivo. La ONU reconoce, por tanto, que sería una política sensata abstenerse de hacer recomendaciones al Banco respecto a préstamos determinados o respecto a los términos o condiciones de financiación por el Banco. (traducción no oficial)

17.  Aunque esta disposición contempla una asociación mucho más flexible entre la ONU y el Banco que la que existe entre la ONU y otros organismos especializados, se refiere solamente a la participación de la ONU en los procesos de toma de decisiones del Banco y no a una responsabilidad mayor que pueda tener el Banco en virtud de la Carta de la ONU o el derecho internacional en general. Skogly observa que, “parte de la razón para establecer una relación oficial entre estas organizaciones [organismos especializados] y la ONU debe haber sido el otorgarles, tanto legal como prácticamente, derechos y obligaciones en relación con la ONU . . ..”[xx] (traducción no oficial) Entre estas obligaciones se encuentran, como mínimo, el respeto a los principios y propósitos de la ONU. Por tanto, como organismo especializado de la ONU, el Banco tiene obligaciones derivadas de la Carta de la ONU, en particular actuar en conformidad con la Carta.[xxi] Esto significa que las políticas internas y externas y las operaciones del Banco deben formularse y aplicarse de conformidad con las disposiciones de la Carta relacionadas con los derechos humanos.

18.  Las disposiciones de la Carta relacionadas con los derechos humanos son muy básicas. Aparte de la libre determinación, el único derecho mencionado de manera explícita es la prohibición de la discriminación. En parte por esta razón, en 1948, la Asamblea General de la ONU aprobó la Declaración Universal de Derechos Humanos para ampliar y especificar las disposiciones y obligaciones sobre derechos humanos de la Carta. Comúnmente se considera que la Declaración Universal, en su totalidad o en parte, expresa los principios generales del derecho internacional y normas vinculantes de derecho consuetudinario a pesar de su condición no vinculante cuando se aprobó.[xxii] La posterior codificación de los derechos humanos por la ONU, los Pactos Internacionales y el CEDR en particular, han clarificado más las ambigüedades en el significado de las disposiciones de la Carta. El Profesor Sohn observa que, aunque los Pactos

se parecen a los convenios internacionales tradicionales que vinculan sólo a los que los ratifican, parece claro que son partícipes de la fuerza creativa que se encuentra en la Declaración y constituyen de manera parecida una interpretación con autoridad de las normas fundamentales del derecho internacional sobre el tema de los derechos humanos que están incorporadas en la Carta de las Naciones Unidas. . . . Por consiguiente, . . . tienen cierta importancia . . . respecto a la interpretación de las obligaciones impuestas por la Carta a los estados que no la han ratificado.[xxiii]

(traducción no oficial).

19.  Se supone que esto también sería de aplicación a las obligaciones impuestas por la Carta a los sujetos del derecho internacional que no la han ratificado, especialmente los miembros del sistema de la ONU como el Banco. La jurisprudencia de los organismos de la ONU, como el Comité de Derechos Humanos y el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, encargados de controlar el cumplimiento de los instrumentos de derechos humanos por parte de los estados, es también importante en este contexto. Sus interpretaciones de los instrumentos de derechos humanos no sólo informan las obligaciones impuestas a los estados parte, sino que también desarrollan una mayor comprensión de la naturaleza de las obligaciones basadas en la Carta.

20.  La conclusión que puede derivarse de lo anterior es que el Banco tiene obligaciones respecto a los derechos humanos derivadas de la Carta de la ONU, tanto como principio general del derecho internacional como en su calidad de Organismo Especializado. Estas obligaciones también se extienden, como mínimo, a los derechos fundamentales expuestos en la Declaración Universal y en los tratados de derechos humanos de la ONU, ya que estos instrumentos son simples interpretaciones de las disposiciones de derechos humanos de la Carta.

21.  Las obligaciones de los miembros del Banco son relativamente sencillas. Como miembros de la ONU, los miembros del Banco están obligados legalmente por la Carta de la ONU “a tomar medidas conjunta o separadamente, en cooperación con la Organización, para la realización de los propósitos consignados en el Artículo 55” (véase párr. 15).[xxiv] Esta obligación también exige que los estados actúen en conformidad con las garantías de los derechos humanos en su conducta en el seno del Banco y con el mismo, por ejemplo, como miembros de la Junta, como responsables del establecimiento de políticas y como prestatarios.

22.  Aunque el Banco tiene derechos y deberes distintos de los de sus estados miembros y adicionales a los mismos, las obligaciones de sus miembros no son irrelevantes. Al contrario, el Banco está obligado, como lo está cualquier otro sujeto de la ley, a garantizar que ni socava la capacidad de otros sujetos, incluidos sus miembros, de cumplir fielmente sus obligaciones internacionales, ni facilita el incumplimiento de esas obligaciones o apoya dicho incumplimiento.[xxv] Este deber es vinculante para todos los sujetos del derecho internacional. Esto añade una dimensión adicional a las obligaciones del Banco y exige que sus políticas y operaciones rindan cuentas de las obligaciones contraídas por sus miembros y las respeten en virtud de las convenciones de derechos humanos ratificadas, tanto regionales como universales, y otras fuentes de derecho vinculantes para ellos.

       Como partes de los instrumentos de derechos humanos de la ONU y regionales, los miembros del Banco están obligados a respetar y garantizar los derechos expresados en esos instrumentos y cumplir con los mismos. El significado de esto en la práctica dependerá de las obligaciones específicas de los diversos miembros del Banco y de cómo están implicadas esas obligaciones en las actividades financiadas por el Banco. En lo que se refiere a la política, el Banco está obligado a garantizar que la formulación y la aplicación de las políticas son responsables y respetan las obligaciones de sus miembros respecto a los derechos humanos. Bradlow y Grossman coinciden: “en general, se puede suponer sin temor a equivocarse que las Instituciones Financieras Internacionales deberían desempeñar sus funciones de manera que apoyen los derechos fundamentales de las personas y los pueblos.”[xxvi] (traducción no oficial)

       Por último, es pertinente observar en este contexto que la Política Operativa del Banco 4.01 sobre Evaluación Ambiental expone claramente que “el Banco toma en cuenta . . . las obligaciones del país, relativas a actividades de proyectos, contraídas en virtud de tratados y convenios medioambientales. El Banco no financia actividades de proyectos que infrinjan dichas obligaciones de los países, tal como se identificaron durante dicha Evaluación.” (traducción no oficial) (párr. 3 ). Si esto es posible respecto a las obligaciones medioambientales, ¿hay alguna razón de peso por la que no se otorgue a las obligaciones de derechos humanos el mismo régimen jurídico?[xxvii]