Introduction :

          Le 31 octobre 2002, la Banque mondiale a adopté une nouvelle politique sur les « forêts ». À l’issue d’un des processus de consultation les plus longs et les plus controversés que la Banque ait jamais conduits, la politique révisée a été approuvée après deux journées de débats d’une intensité sans précédent au sein du Conseil d’administration de la Banque mondiale, malgré les objections de certains gouvernements. Dans une volte-face par rapport à la politique de 1991, qui avait interdit à la Banque mondiale de financer l’exploitation forestière dans les forêts tropicales primaires humides, la nouvelle politique vise dorénavant à empêcher que toute opération de la Banque ne cause des dommages « significatifs » dans les « forêts critiques », les projets de « récolte commerciale » (exploitation forestière) étant en outre soumis à un processus de certification.

        La plupart des ONG avaient demandé que soit conservée la proscription concernant l’exploitation forestière des forêts anciennes, et que cette proscription soit étendue aux forêts boréales, aux forêts tempérées et aux forêts tropicales sèches. Les ONG craignent fort qu’un manque de clarté dans l’ampleur que doivent atteindre les dommages pour être considérés comme « significatifs », et dans la définition des forêts « critiques », ne permette la mise à exécution de nombreux projets destructeurs. L’absence de garanties efficaces pour la protection des droits des populations forestières vulnérables est une autre préoccupation majeure des ONG. Les protections offertes aux habitants des forêts dans le cadre des projets forestiers n’ont pas été étendues aux habitants des forêts touchés par des prêts concernant des projets non forestiers. La nouvelle politique se repose aussi sur les procédures de la politique sur les habitats naturels qui est actuellement en place, or d’après certains critiques, celle-ci permet en fait la destruction d’habitats critiques, à la discrétion des Vice-Présidents régionaux de la Banque. L’efficacité de la politique sur les habitats naturels n’a jamais été évaluée.

        L’une des questions les plus débattues au sein du Conseil d’administration a été la décision d’appliquer, ou non, cette politique aux prêts d’ajustement structurel et aux prêts programmatiques, qui représentent maintenant plus d’un tiers des prêts de la Banque mondiale. La nouvelle politique ne s’applique pas à ces prêts, mais le Conseil d’administration est parvenu à un compromis, aux termes duquel les Vice-Présidences régionales seront tenues d’obtenir des avis techniques sur tous les prêts de ce type susceptibles d’occasionner des dommages « significatifs » aux forêts. Cette condition ne sera toutefois pas énoncée dans la politique. Comme la nouvelle politique est sujette à controverse, le Conseil d’administration a aussi demandé qu’une étude indépendante de la mise en application de la nouvelle politique soit effectuée dans trois ans (2005).

        Ce briefing – présenté sous la forme d’une série de questions-réponses – est conçu pour aider les ONG, les populations forestières et les peuples autochtones à mieux comprendre la nouvelle politique.

        À quelles institutions la nouvelle politique s’applique-t-elle ? La nouvelle politique, désignée sous le nom de « Politique opérationnelle PO 4.36 », s’applique à  deux  des cinq institutions de la Banque mondiale : la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) et l’Association internationale de développement (IDA). Ce sont les principaux organes de la Banque qui prêtent des fonds aux gouvernements.

        La politique ne s’applique pas à l’Agence multilatérale de garantie des investissements (MIGA), au Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI), ni à la Société financière internationale (SFI). Ces organes de la Banque mondiale traitent avec le secteur privé. En 1998, la SFI a adopté une « politique forestière » qui lui interdit de financer des projets forestiers, ou d’acheter des machines, si ces projets ou ces machines sont liés à une exploitation forestière de forêts tropicales primaires humides.

        À quelles forêts la nouvelle politique s’applique-t-elle ? La nouvelle politique s’applique à tous les types de forêts. Tout projet de l’IDA ou de la BIRD qui est susceptible d’affecter des forêts et/ou des peuples qui dépendent de la forêt, ou de modifier la gestion de forêts et de plantations, est visé par cette politique.

        La politique est-elle obligatoire ?  Oui, la politique est destinée à une application par le personnel de la BIRD et de l’IDA dans tout projet susceptible d’affecter des forêts. Un document intitulé « Procédures de la Banque BP 4.36 » présente les étapes par lesquelles le personnel de la Banque doit passer pour mettre la politique en application. Les pays emprunteurs sont aussi censés observer la politique et, bien entendu, toutes les conditions spécifiques énoncées dans les contrats de prêt. Aux termes de la politique, les emprunteurs sont tenus de se conformer aux accords internationaux applicables dans le domaine de l’environnement qui ont été ratifiés par le gouvernement emprunteur. Si la politique n’est pas respectée, cela pourra donner lieu à une plainte qui sera adressée au Corps d’inspection de la Banque mondiale.

        Quel est le type de participation de la société civile qui est stipulé par la politique ? La politique ne contient aucune condition particulière requérant la participation de la société civile à la conception des projets ou à la planification nationale. En cas de financement par la Banque de projets de « récolte commerciale » (exploitation forestière), la politique prévoit la consultation de groupes de la société civile quant aux normes de certification à utiliser. « Une participation significative des communautés locales touchées » à la gestion de la forêt et au contrôle est requise dans le cadre des programmes de gestion de forêts communautaires. Aucune participation particulière n’est requise pour les autres types de projets.

        La politique est toutefois destinée à être lue conjointement avec les autres politiques applicables de la Banque mondiale. Aux termes de la politique sur les habitats naturels, les emprunteurs sont tenus de « tenir compte des vues, des rôles et des droits des groupes, y compris les ONG et les communautés locales touchées par des projets financés par la Banque, et de faire participer ces gens à la planification, à la conception, à la mise en œuvre, au contrôle et à l’évaluation de ces projets » (PO 4.04 para 10). Aux termes de la politique d’évaluation environnementale, les emprunteurs sont tenus de « consulter » les groupes touchés et les ONG locales « le plus tôt possible » pendant les évaluations. Deux consultations sont nécessaires pour les projets susceptibles d’avoir des impacts majeurs (projets de « Catégorie A ») (PO 4.01 para 15). La politique sur les peuples autochtones exige « la mise en place de mécanismes pour la participation des peuples autochtones » durant tout le cycle du projet (DO 4.20 para 8, 14a, 15d).

        La politique s’applique-t-elle aux prêts d’ajustement structurel et aux prêts programmatiques ? Non. Bien que cela ait été promis durant les phases de consultation, la nouvelle politique ne s’applique ni aux prêts d’ajustement structurel (PAS), ni aux prêts programmatiques. Au lieu de cela, les dirigeants de la Banque affirment que cette question sera traitée dans un document PO révisé sur l’ajustement structurel, qui est actuellement à l’étude. La finalisation de ce document prendra probablement des mois (voire des années). La politique d’ajustement structurel actuelle exige simplement que les impacts sur l’environnement soient pris en compte. Durant les négociations concernant la politique forestière qui ont eu lieu au sein du Conseil d’administration, la Banque mondiale a assuré aux gouvernements membres inquiets que les Vice-Présidents régionaux prendraient des mesures pour déterminer si les prêts d’ajustement sont susceptibles ou non d’endommager les forêts. On ne sait pas très bien quelles sont ces « mesures », ni quelles sont les actions qui s’ensuivraient si des impacts potentiels étaient identifiés.

        La politique s’applique-t-elle aux projets non forestiers susceptibles d’affecter des forêts ? À l’exception des programmes d’ajustement structurel et des prêts programmatiques, la nouvelle politique s’applique effectivement à tous les projets de la BIRD et de l’IDA qui sont susceptibles d’affecter des forêts. La politique exige aussi que les impacts potentiels sur les forêts soient identifiés dans les Stratégies d’aide par pays (CAS) et dans les travaux d’analyse au niveau national, auxquels la Banque se réfère sous le nom d’« Études économiques et sectorielles » (ESW). Si des impacts « significatifs » sont identifiés, ces impacts doivent être « traités de manière appropriée ». On ne sait pas très bien ce que signifie « de manière appropriée ».

        Quelles sont les mesures incluses pour la protection des forêts ? La Banque ne financera pas les projets qui, à son avis, impliqueraient une conversion ou une dégradation « significative » de « forêts critiques » ou d’« habitats naturels critiques ». La Banque a le droit de financer des projets responsables de la destruction d’autres forêts s’il n’y a pas d’alternatives possibles, si l’on estime que les bénéfices l’emportent sur les coûts, et si des mesures d’atténuation appropriées sont en place. La politique invoque à cet égard les dispositions de la politique sur les habitats naturels PO 4.04. Toutefois, PO 4.04 est ambiguë, et semble suggérer que même les habitats naturels critiques peuvent subir un impact, sous réserve de l’autorisation des Vice-Présidents régionaux, même si l’atténuation n’est pas possible.

        La Banque a le droit de financer l’exploitation forestière si celle-ci ne risque pas d’affecter des « forêts critiques » ou des « habitats naturels critiques », dans les conditions suivantes : certification ou plan de certification ; respect des lois nationales ; reconnaissance et respect des modes de faire-valoir et des droits d’usage coutumiers ou figurant dans des documents légaux, ainsi que des droits des peuples autochtones et des travailleurs ; mesures visant à maintenir ou à améliorer des relations communautaires saines et fructueuses et des bénéfices multiples ; conservation de la biodiversité et des fonctions écologiques ; contrôle et évaluation.

        Les plantations sont-elles visées par la politique ? La Banque ne financera pas les plantations impliquant une conversion ou une dégradation quelconque d’« habitats naturels critiques ». Elle préfère ne pas financer les plantations qui nécessitent un déboisement, même minime. Elle demande que des mesures soient prises pour protéger la biodiversité et pour prévenir l’introduction d’espèces envahissantes.

        Quelles sont les « forêts critiques » ? Les forêts critiques comprennent les zones actuellement protégées par des instruments officiels, les zones reconnues comme protégées par des communautés locales traditionnelles (par exemple les bosquets sacrés), et les sites essentiels à la viabilité de ces zones. D’autres zones peuvent aussi être incluses à la suite d’« évaluations systématiques ».

        Quelle doit être l’ampleur des dommages pour que ceux-ci soient considérés comme « significatifs » ? La politique elle-même n’est pas très claire, mais le personnel de la Banque a assuré au Conseil d’administration qu’un Guide [Sourcebook] serait produit, dans lequel une définition serait formulée à peu près en ces termes : « significatif » voudrait dire qu’il y a « élimination ou diminution sévère de l’intégrité d’une zone couverte par une forêt critique … causée par un changement majeur, à long terme, de l’exploitation des terres ou de l’eau ».[1]

        Qui décide quelles sont les forêts « critiques » et quelle doit être l’ampleur des dommages pour que ceux-ci soient considérés comme « significatifs » ? Le personnel de la Banque         . La participation de la société civile à l’identification des forêts critiques n’est pas obligatoire.

        Quel est le type de certification nécessaire pour les projets forestiers ? La certification doit être juste, transparente, indépendante et basée sur une évaluation par un tiers ; elle doit offrir un bon rapport coût-performance, être basée sur des normes de performance objectives et mesurables définies au niveau national, être compatible avec les principes et critères de gestion durable des forêts qui sont acceptés au niveau international, être développée avec une participation significative des populations et des communautés locales et d’autres membres de la société civile, et être conçue de manière à éviter les conflits d’intérêt.

        La politique protège-t-elle les droits des habitants des forêts ? La politique offre une protection limitée aux habitants des forêts. Pour les projets impliquant une exploitation forestière, les emprunteurs doivent prouver la reconnaissance et le respect des modes de faire-valoir et des droits d’usage coutumiers ou figurant dans des documents légaux, ainsi que des droits des peuples et des travailleurs autochtones. Toutefois, aucune disposition équivalente n’est exigée pour la protection des droits des peuples qui dépendent de la forêt dans les programmes de plantation, les programmes de protection des forêts ou les programmes intersectoriels qui ont un impact sur les forêts. Les peuples autochtones sont protégés par une autre politique de la Banque mondiale, nommément DO 4.20.

        Bien que cette condition ait été recommandée, la politique forestière n’exige pas que les emprunteurs respectent les lois internationales de protection des droits de l’homme qui ont été ratifiées par les pays emprunteurs.