Introduction : ce dossier à l’intention de :

1)      mettre en évidence l’importance des politiques sociales et environnementales de la Banque Mondiale et le besoin de dispositions de sauvegarde claires, robustes et précises dans de telles lignes de conduite internes.

2)      Noter les manques dans les processus existants de la Banque Mondiale de responsabilité face au publique et de plaintes, qui sont à la disposition des communautés affectés quand les interventions de développement sont un échec;

3)      Résumer les propositions autochtones et des ONG qui visent à améliorer les méchanismes pour la responsabilité face au publique et la qualité de développement dans les projets et programmes de la Banque.

Importance des politiques de sauvegarde :

1. La Banque a dix soi-disant politiques de « sauvegarde » qui sont supposés protéger l’environnement et les groupes sociaux vulnérables des impactes négatifs des opérations financées par la Banque.Ceux-ci comprennent les politiques existantes de la Banque sur les Peuples Autochtones (OD 4.20), la Réinstallation Forcée (OP/BP 4.12), Ressources Forestières et Foresterie (OP 4.36), Evaluation Environnementale (OP/BP 4.01), Habitats Naturels (OP/BP 4.04) et Ressources Culturelles Physiques (OPN 11.03) parmi d’autres. [1] Il est important de se souvenir que beaucoup de ces standards progressifs établis résultent directement de longues campagnes soutenues par des ONG du Nord et du Sud – souvent en association avec des organisations de peuples autochtones – pour améliorer la performance sociale et environnementale de la Banque Mondiale. [2] La Banque Mondiale reconnaît ces politiques de sauvegarde comme une série de « standards minimums que toutes les opérations soutenues par la Banque doivent atteindre » [3] (emphase ajoutée),De telles politiques sont potentiellement d’importance cruciale pour les personnes atteintes par les projets soutenus par la Banque Mondiale parce qu’elles remplissent un certain nombre de fonctions critiques :

(a)    Elles visent à traiter les questions environnementales et atténuer les impactes négatifs du développement, et pourvoir des méchanismes pour adresser les intérêts et soucis des peuples autochtones et des femmes – deux groupes qui sont facilement laissés de côté par le développement à grande échelle ; [4]

(b)   Elles pourvoient le seul mode de responsabiliser la Banque face au publique, pour les communautés locales et les groupes de société civile, comme base pour exprimer des soucis aux gestionnaires et agences des projets et, si les problèmes ne sont pas résolus, comme moyen de porter plainte au travers du panel d’Inspection ou du conseiller-médiateur (CAO) (voir ci-dessous) ;

(c)    Elles sont une série de règles à suivre pour le personnel – personnel qui n’est souvent pas formé pour traiter les thèmes en question ;

(d)   Elles pourvoient une base convenue pour négocier les prêts avec les emprunteurs et clients ;

(e)    Elles pourvoient une base sur laquelle le personnel opérationel peut rechercher des fonds supplémentaires pour la construction du projet, le Travail Economique et Sectoriel et le développement des Stratégies pour l’Assistance des Pays pour traiter les questions complexes – essentiel dans une situation dans laquelle il y a de la pression pour réduire les ‘coûts de transaction’ ;

(f)     Elles pourvoient un mètre pour évaluer l’ « effectivité du développement » ou la « qualité du développement » ;

Deux préconditions pour des sauvegardes effectives :

2. Les politiques de sauvegarde doivent emplir deux préconditions fondamentales pour être effectives.

• Premièrement, elles doivent avoir des repères claires et des règles précises et des précoditions qui doivent être observées avant que la Banque ne prête de l’argent pour un projet ou un programme de développement.
• Deuxièmement, il doit y avoir des ressourcesadéguates et des institutions appropriées pour rendre effectives les actions et activités exigées par une politique.

Problèmes avec l’exécution :

3. Malheureusement, bien que certaines des politiques sociales et environnementales de la Banque contiennent des règles et lignes de conduite utiles, la Banque Mondiale et ses emprunteurs prouvent encore des difficultés à conformer à ces règles.Dans le cas de la Politique sur les Peuples Autochtones existant, des études indépendantes par des organisations autochtones, des ONGs et par les équipes d’évaluation propres de la Banque ont trouvé que des problèmes récurrents sont :

-         Les études de base sont superficielles ou absentes dans la préparation du projet

-         Manque de participation effective dans la construction du projet

-         Omission des réformes légales requises

-         Omissions procédurales lors de l’évaluation des projets

-         Droits de ressources et de terre des peuples autochtones non assurés

-         Supervision non-effective

^-           Peu d’empressement pour mettre en force les accords du prêt.[5]

4. Une pauvre adhésion signifie que les peuples autochtones se trouvent encore parfois plus mal en point après les projest de la Banque.Même les prêts apparament « inoffensifs » et les soi-disant projets « bein-faisants » aux peuples autochtones peuvent nuire là où les politiques sociales et environnementales ne sont pas appliquées correctement.Par exemple, si les projets de titrage des terres ne sont pas construits au départ main-dans-la-main avec des organisations autochtones, il y a un risque que le projet n’assure pas l’étendue totale des territoires traditionnels.De la même manière, les projets de conservation qui financent l’établissement d’Aires Protégées peuvent priver les communautés autochtones des droits aux ressources traditionnels.[6]

Les efforts de la Banque pour améliorer l’exécution et la responsabilité face au publique :

5. La Banque Mondiale admet qu’il y a un besoin d’améliorer la qualité d’exécution de ses politiques de sauvegarde, mais jusqu’à présent n’a cherché que des solutions internes avec les unités de criblage technique et de contrôle de qualité (ces mesures comprennent la « Quality Assurance and Compliance Unit – QACU » et des plans pour un nouveau système pan-Banquaire de surveillance de conformité interne).Au milieu des années 1990, la Banque a établi un panel d’Inspection semi-indépendant pour recevoir les plaintes des citoyens regardant la violation des politiques de la Banque.En 1999, le corps de prêt au secteur privé – connu comme la Société Financière Internationale (SFI) et l’Agence Multilatérale de Guarantie d’Investissement (AMGI) ont établi un méchanisme de plaintes semblable, le bureau du conseiller-médiateur (Compliance/Advisor Ombudsman – CAO).[7]

Améliorer la performance ou diluer les standards ?

6. Depuis les mi-1990, les politiques opérationelles de la Banque, y compris ses politiques de sauvegarde, sont en processus de révision, faisant partie d’un processus pan-Banquaire de « conversion » qui compte standardiser et clarifier les lignes de conduite pour le personnel et les emprunteurs. Les créateurs de politique de la Banque soutiennent que la conversion est basée sur la prémisse que des lignes de conduite plus claires et plus flexibles vont hausser les standards d’exécution des politiques et donc améliorer l’effectivité du développement. Le programme de révision compte rendre les politiques moins rigides et plus amenables à la décentralisation, la « possession » du pays et la nouvelle « approche d’apprentissage » au développement de la Banque.[8]La Banque elle-même est relativement ouverte à propos du fait qu’elle vise à déplacer la responsabilité pour le travail de sauvegarde social et environnemental de la Banque aux gouvernements des emprunteurs.[9]

7. Cependant, les personnes hors dela Banque qui surveillent ses politiques et programmes font ressortir des preuves inquiétantes que la Banque cherche à diluer ses politiques afin de minimiser le nombre d’exigeances claires que le personnel et les emprunteurs doivent suivre.Sous la guise de « carénage » de leurs politiques pour clarifier les standards minimums, les créateurs de politiques de la Banque rendent optionnelles des dispositions jadis obligatoires.Des questions une fois considérées de standard minimum sont maintenant des dispositions optionnelles de « bonne pratique » pour le personnel et les emprunteurs.Des critiques on défini ce processus rétrograde comme « protection contre le panel » les politiques de la Banque où les repères et préconditions pour l’implication de la Banque dans une opération spécifique de prêt sont enlevés.Ceci prive les personnes affectées de l’opportunité de réclamer que des règles de sauvegarde ont été violés.

8. Les ONG signalent que décharger toute la responsabilité pour le travail de sauvegarde à l’emprunteur menera au désastre et à bien plus de projets qui sont des échecs parce que beaucoup d’emprunteurs manquent des politiques, des lois et de la capacité institutionelle nécessaires pour atteindre ces standards environnementaux et sociaux sans des efforts spéciaux.Ils appuient aussi que la Banque Mondiale elle-même a des obligations et devoirs sous le droit international de maintenir les droits de l’homme et les standards internationaux (voir le dossier sur la Banque Mondiale et les Droits de l’Homme).

La responsabilité face au publique ineffective et les procédures de plaintes :

9. Des évaluations indépendantes sur l’utilité du panel d’Inspection ont démontré que bein qu’il ait montré un certain degré de succès en mettant en évidence les problèmes de conformité, sa procédure centralisée de plaintes est incommode pour les communautés sur le terrain, et jusqu’à présent il à démontré une capacité limitée de stimuler les actions correctives adéguates pour adresser les griefs locaux.Des preuves préliminaires suggèrent aussi que le bureau du conseiller-médiateur de l’AIF et du AMGI souffre de problèmes semblables étant donné son approche technique, sa base distante à Washington et sa dépendance sur des « missions » sur le terrain périodiques et infréquentes.

Le manque de responsabilité face au publique dans les prêts basés sur la politique et les prêts d’ajustement :

10. Une partie grandissante des prêts de la Banque est faite au travers de prêts d’ajustement structuraux ou sectoraux qui représentent entre un tiers et un cinqiuème des prêts totaux annuels de l’institution.Les organisations des peuples autochtones se plaignent que ces prêts macroéconomiques et d’assistance technique encouragent des niveaus plus élevés d’investissement étranger direct et d’extraction de ressources commerciales, ainsi que des réformes législatives regardant les terres et les ressources naturelles, qui ne tiennent pas en compte leurs droits et qui ont des conséquences directes pour leurs territoires.Ils dénotent que ces opérations manquent de tranparence et sont largement sans responsabilité envers le publique.Danscertains pays comme l’Ecuador par exemple, les organisations autochtones soutiennent que les peu de bénéfices pourvus par les projets de réduction de pauvreté de la Banque sont minés par les prêts d’ajustement structurels qui ont aggravé la pauvreté et intensifiés les pressions commerciales sur les terres autochtones et la base de ressources naturelles.[10]Face à ces tendances vers l’augmentation des prêts d’ajustement et programmatiques, ces dernières années, les groupes de peuples autochtones et de la société civile ont continuellement demandé à la Banque Mondiale de modifier ses sauvegardes pour couvrir pleinement ces opérations afin d’assurer l’implication effective dans la création des politiques macroéconomiques et le respect pour les droits autochtones.

Recommendations pour améliorer la responsabilité face au publique et l’effectivité du développement :

11. Dans les deux tours des consultations externes de la Banque sur la révision de sa Politique sur les Peuples Autochtones, en 1998 et en 2001, les organisations auctochtones ont fait appel à la Banque pour développer et adopter des dispositions plus fortes qui sont consistentes avec les priorités des peuples autochtones eux-mêmes et qui respectent leurs droits de l’homme internationaux convenus.Les organisations autcohtones ont également constamment recommandé que toute révision de politique devrait être informée par une revue entièrement participatoire des mises en œuvre des politiques existantes de la Banque afin d’incorporer dans la révision de la politique toute leçon pratique d’importance sur comment atteindre le développement effectif (voir le dossier accompagnant sur la Révision de la Politique sur les Peuples Autochtones de la Banque Mondiale).Afin d’améliorer la participation et la responsabilité face au publique dans le opérations de prêt de la Banque Mondiale, les organisations des peuples autochtones ont aussi demandé :

• Maintien de politiques de sauvegarde robustes et claires.Pendant toutes les réunions de consultation de la Banque sur la révision de sa Politique sur les Peuples Autochtones et ses autres politiques liées, les peuples autochtones ont demandé l’inclusion de dispositions claires qui sont consistentes avec les droits de l’homme internationaux des peoples autochtones dans les politiques de sauvegarde.Ils ont également exigé que ces dispositions incorporent des nouveaux standards progressifs sur les peuples autochtones et le développement e.g., comme ceux recommendés par la Commission Mondiale sur les Digues ;

• Des méchanismes de reponsabilité face au publique plus accessibles et sensibles, sur le terrain.De tels méchanismes nouveaux et agiles pourraient impliquer des institutions de projets locaux ou de programme, ou des corps pour surveiller les accords légaux exécutoires, ou des contrats obligatoires pour tous les partis, y compris la Banque, le gouvernement de l’emprunteur, le secteur privé et les peuples autochtones affectés.Les accords seraient établis à travers un procès de négociation basé sur les droits et priorités des teneurs de droits et autres partis interessés (suivant les lignes des méthodologies déjà établies sous la Comission Mondiale sur le Digues) ; de tels méchanismes nouveaus devraient être soutenus par un médiateur indépendant du projet ou un tribunal local, pour écouter les griefs et sanctioner les violations des accords et pourvoir des exigeances pour les actions reparatrices ;

• La surveillance participatoire des politiques, projets et programmes de la Banque Mondiale.Depuis 1992, par exemple, l’Alliance Internationale des Peuples Autochtones-Tribaux des Forêts Tropicaux a préconisé l’établissement de comissions triparties – comprenant financiers, agences gouvernementales et représentants autochtones – pour construire, exécuter, surveiller et évaluer les projets de développement affectant les peuples autochtones.[11]Le même appel pour l’implication autochtone dans la surveillance des politiques et projets de la Banque fût exprimé pendant les consultations de la Banque en 1998 et 2001 (au Brésil, au Pérou, au Mexique, aux Philippines, en Inde et au Bangladesh).Sur le terrain, les communautés autochtones et leurs organisations ont aussi poussé pour la surveillance de projets spécifiques – comme le Projet de Gestion des Ressources Naturels en Colombie.[12]

• Participation améliorée et implication des peuples autochtones dans la gouvernance des projets et programmes.L’appel pour des méchanismes améliorés pour la participation pendant toutes les étapes du processus de développement fût répété fréquemment par les participants autochtones dans pratiquement toutes les consultations de la Banque en 1998 et en 2001.[13]Dans certains projets soutenus par la Banque, comme le conduit de gas Bolivie-Brésil, les communautés autochtones affectés ont exigé leur implication dans l’administation des projets qui touchent leurs communautés, avec des garanties claires que leurs représentants ont des pouvoirs égaux de prises de décisions exécutives et peuvent influencer la construction et la mise en œuvre des projets.Des appels pour l’implication dans la gouvernance des projets furent exprimés pendant les consultations régionales en 2001 en Russie, aux Philippines, au Mexique et au Pérou.[14]

• Des espaces permanents pour le dialogue dans le Groupe de la Banque Mondiale.Ainsi que des propositions pour la participation autochtone directe et indirecte dans les projets et programmes qui les affectent, plusieurs propositions ont été faites pour un dialogue permanent et continuel avec la Banque Mondiale regardant ses politiques et programmes internes et externes et comment ceux-ci effectent les peuples autochtones et leurs territoires.Cette proposition fût faite pendant les premières consultations de la Banque sur la révision de OD 4.20 aux Philippines en 1998, et de nouveau dans les consultations de la Banque en Russie en 2001.Ceci fût proposé également par les participants autochtones pendant une réunion avec le Vice Président Ian Johnson à la Banque Mondiale concernant les soucis sur le processus de révision de la politique en Juillet 2002.[15]Il reste un besoin pour de plus amples discussions entre les organisations des peuples autochtones pour développer des propositions de consensus afin d’établir un dialogue permanent avec le Groupe de la Banque Mondiale.