Introducción:

Esta nota informativa tiene la meta de:

I) destacar la importancia de las políticas sociales y ambientales del Banco Mundial y la necesidad de tener estipulaciones vinculantes claras y fuertes de salvaguardia en dichas políticas internas;

II)        anotar las deficiencias en los mecanismos de responsabilidad y los procesos actuales disponibles a las comunidades para presentar reclamos al Banco Mundial cuando fracasen sus proyectos de desarrollo;

III)     resumir las propuestas indígenas y de ONGs para mejorar tanto los mecanismos de responsabilidad como la calidad de desarrollo en los proyectos y programas del Banco Mundial.

Importancia de las políticas de salvaguardia:

1. El Banco Mundial posee diez políticas de “salvaguardia” cuyo fin es el de proteger el medio ambiente y grupos sociales vulnerables de los impactos negativos de las operaciones financiadas por el Banco. Dichas políticas incluyen políticas sobre Pueblos Indígenas (DO 4.20) Reasentamiento Involuntario (PO/PB 4.12), Silvacultura (PO 4.36), Evaluación Ambiental (PO/PB 4.01), Zonas Naturales (PO/PB 4.04) y Propiedad Cultural (OPN 11.03), entre otras. [1] Hay que recordar que muchos de estos estándares progresistas fueron establecidos como resultado de largas campañas para mejorar la actuación social y ambiental del Banco Mundial realizadas por las ONG del Norte y del Sur – muchas veces en alianza con las organizaciones indígenas. [2]   El Banco Mundial reconoce estas políticas de salvaguardia como un conjunto de “estándares mínimos” que todas las operaciones del Banco deben hacer cumplir y respectar. [3] Dichas políticas son de importancia crucial para gente afectada por los proyectos del Banco Mundial porque satisfacen varias funciones críticas:

(a)    tratan con asuntos ambientales y pretenden (i) mitigar los impactos negativos del desarrollo, y (ii) establecer mecanismos para atender los intereses de pueblos indígenas y las mujeres – temas fácilmente marginalizados en el desarrollo de gran escala; [4]

(b)    constituyen el único mecanismo de responsabilidad externa del Banco frente a las comunidades locales y grupos de la sociedad civil. Estos últimos pueden utilizar las políticas para mostrar sus preocupaciones a los técnicos y las agencias administrando un proyecto. Si los problemas siguen, pueden invocar la violación de estas reglas en sus reclamaciones oficiales frente el Panel de Inspección y/o el Mediador/Asesor (véase abajo);

(c)    son un conjunto de reglas las cuales el personal del Banco tiene que cumplir – dicho personal muchas veces no tiene la capacitación en los temas tratados en las políticas;

(d)    son una base para negociar los acuerdos de préstamo con los prestatarios;

(e)    brindan al personal del Banco un marco legítimo para solicitar más fondos para tratar con asuntos complejos en el diseño de proyectos, trabajo ecónomico y sectorial y en la preparación de las Estrategias de Asistencia para Países (CAS) – algo muy importante cuando hay presión para reducir los “costos de transacción”;

(f)     Funcionan como un criterio para asesorar y medir la “efectividad” y la “calidad” de desarrollo;

Dos condiciones esenciales para políticas de salvaguardia efectivas:

2. Las políticas de salvaguardia tienen que cumplir con dos condiciones fundamentales para ser efectivas:

·         Primero, tiene que contener estándares mínimos, reglas claras y condiciones que se debe hacer cumplir antes de la aprobación de un préstamo para un proyecto o programa de desarrollo.

·         Segundo, debe haber recursos adecuados e instituciones apropiadas para implementar las acciones y actividades requeridas bajo la política.

Problemas en la implementación:

3. Desafortunadamente, a pesar de que algunas de las políticas del Banco Mundial contienen reglas útiles, el Banco y sus prestatarios todavía tienen dificultad en cumplir con estas reglas en la práctica. Estudios realizados tanto por organizaciones indígenas como por los equipos de evaluación del Banco han descubierto problemas tales como:

- estudios de línea de base superficiales o ausentes en la preparación de proyectos

- participación indígena deficiente en la fase de preparación

- omisión de reformas legales requeridas

- descuidos de procedimientos en la evaluación

- falta de garantía de los derechos de los pueblos indígenas a tierras y recursos

- omisión del “Plan de Desarrollo para los Pueblos Indígenas” requerido

- supervisión inefectiva

- falta de disposición para implementar los acuerdos de préstamos. [5]

4. Los pueblos y comunidades indígenas a veces tienen una calidad de vida peor después de los proyectos del Banco, como resultado de problemas en la aplicación de las políticas de salvaguardia. Hasta los préstamos “inofensivos” y los llamados “proyectos benefactores” dirigidos hacia los pueblos indígenas pueden resultar en impactos negativos sobre sus comunidades en casos donde las políticas sociales y ambientales no son aplicadas de manera apropiada. Por ejemplo, si lo proyectos o programas de titulación de tierras no son diseñados junto con organizaciones indígenas desde su inicio, corren el riesgo de no asegurar la superficie completa de los territorios tradicionales. De igual manera, los proyectos de conservación que apoyan el establecimiento de áreas protegidas tienen el riesgo de disminuir los derechos consuetudinarios de las comunidades indígenas a los recursos naturales. [6]

Esfuerzos por parte del Banco para aumentar la responsabildad y mejorar la implementación:

5. El Banco Mundial reconoce que hay una necesidad de mejorar la calidad de implementación de sus políticas de salvaguardia. Sin embargo, hasta ahora ha optado solamente por soluciones internas de seguimiento técnico y de unidades de control de la calidad (tales medidas incluyen el establecimiento de la Unidad de Garantía de Calidad y Cumplimiento (QACT) y planes para un sistema interno de monitoreo de la aplicación de las políticas de salvaguardia). A mitad de los 90, el Banco estableció su Panel de Inspección semi-independiente para recibir quejas de los ciudadanos con respecto a la violación de políticas del Banco. Además, en 1999 se estableció la oficina del Mediador y Asesor (CAO-Compliance/Advisor Ombudsman) de la Corporación Financiera Internacional (CFI-IFC) y del Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI-MIGA) para trabajar en materia de cumplimiento con políticas sociales y ambientales. [7]

Mejorando la calidad a través de la eliminación de estándares?

6. Desde la mitad de los años 90, todas las políticas operativas del Banco Mundial han estado sujetas a un proceso de revisión como parte de una “conversión” de las políticas internas a todo nivel del Banco, que intenta estandarizar y clarificar las directivas operacionales para el personal y los prestatarios. Los técnicos del Banco que formulan las políticas afirman que la conversión descansa en la teoría de que las políticas flexibles y claras facilitan una implementación de mejor calidad. Además, el programa de revisión tiene la meta de hacer las políticas menos rígidas, más flexibles y más adaptadas al nuevo “enfoque de aprendizaje” del Banco y su meta de lograr que el país sea el “dueño” de los proyectos y programas de desarrollo. [8]  El Banco dice de manera abierta que su proceso de decentralización tiene la meta de pasar la responsabilidad del trabajo relacionado con las políticas sociales y ambientales al prestatario. [9]

7. No obstante, la gente ajena al Banco que viene dando seguimiento a sus políticas y programas, ha encontrado evidencia preocupante de que el Banco está buscando un debilitamiento de sus políticas para reducir el número los requisitos obligatorios claros que su personal y sus prestatarios tienen que cumplir. Pretendiendo hacer sus políticas “más eficientes”, los técnicos están reformulándolas para minimizar las reglas obligatorias y limitar la cobertura de sus estipulaciones. Es así como están transformando las estipulaciones que antes eran obligatorias en medidas optativas. Dicho de otra forma, asuntos antes considerados como estándares “mínimos”, ya son clasificados como “prácticas opcionales apropiadas”. Los criticos han denominado esta reformulación retrógrada un proceso que hace las políticas “a prueba de panel” ya que elimina las condiciones que hay que cumplir antes de recibir el apoyo financiero del Banco para una operación de préstamo específico. Este proceso priva la gente afectada por un proyecto de la oportunidad de reclamar al Panel de Inspección cuando haya habido una violación de las políticas del Banco.

8. Las organizaciones no gubernamentales señalan que el plan de devolver toda la responsabilidad para el trabajo de salvaguardia a los prestatarios constituye una fórmula para más desastres y fracasos en el desarrollo ya que sin esfuerzos muy especiales muchos países-prestatarios no tienen las leyes, las políticas ni la capacidad institucional para cumplir con los estándares sociales y ambientales apropiados. Además, anotan que el Banco Mundial en si tiene sus propias obligaciones y deberes bajo la ley internacional para respetar las normas de los derechos humanos y los estándares ambientales, tanto en sus políticas internas como en sus proyectos y programas externos de desarrollo (véase el Documento Informativo sobre “El Banco Mundial y los Derechos Humanos”).

Mecanismos de responsabilidad y procedimientos de reclamación deficientes:

9. Evaluaciones independientes demuestran que aunque está comprobado que el Panel de Inspección ha tenido éxito en resaltar problemas en el cumplimiento, sus procedimientos centralizados de reclamación son muy complejos para las comunidades de base. Además,   hasta ahora el Panel ha demostrado una capacidad muy limitada para estimular acciones adecuadas correctivas para resolver quejas locales. Datos iniciales sobre el trabajo del Mediador y Asesor de la CFI-IFC y OMGI-MIGA indican que su oficina sufre de problemas parecidos relacionados con su enfoque técnico, su sede lejana  en Washington y su dependencia en visitas poco frecuentes  de “misión” al campo.

Falta de responsabildad en los préstamos de ajuste:

10. Actualmente, un mayor número de préstamos del Banco se realiza a través de préstamos de ajuste estructural y sectorial.  Este tipo de crédito forma parte de aproximadamente un tercio a un quinto del total de préstamos anuales de la institución.  Las organizaciones de los pueblos indígenas se quejan de que estos préstamos macroeconómicos y de asistencia técnica promueven un mayor nivel de inversión extranjera directa y de extracción comercial de recursos, al igual que reformas legislativas relacionadas a la tierra y los recursos naturales las cuales ignoran sus derechos y tienen consecuencias directas sobre sus territorios.  Estas organizaciones resaltan que estas operaciones carecen de transparencia y que son en gran medida irresponsables ante el público.  Por ejemplo, en algunos países tales como Ecuador, las organizaciones indígenas alegan que los pocos beneficios generados por los proyectos de reducción de la pobreza del Banco están minados por los préstamos de ajuste estructural ya que estos han profundizado la pobreza e intensificado las presiones comerciales en las tierras indígenas y base de recursos naturales. [10] Debido a que enfrentan una tendencia a un aumento en los préstamos de ajustamiento y programáticos,  los pueblos indígenas y la sociedad civil han  solicitado en los últimos años al Banco que modifique sus medidas de salvaguardia para que cubra estas operaciones garantizando una participación efectiva en la creación de políticas macroeconómicas y el respecto a los derechos indígenas.

Recomendaciones para mejorar la responsabilidad y la efectividad de desarrollo

11.En ambas rondas de consultas externas del Banco acerca de la revisión de su Política sobre Pueblos Indígenas en 1998 y 2001, las organizaciones indígenas solicitaron al Banco desarrollar y adoptar provisiones más fuertes que sean consistentes con las prioridades de los pueblos indígenas mismos y respeten sus derechos humanos. En consecuencia, las organizaciones indígenas han recomendado asimismo que cualquier revisión en la política sea informada a través de  una revisión completamente participativa de la implementación de la política existente del Banco, para así poder incorporar en la revisión de la política cualquier lección práctica clave que enseñe como alcanzar un desarrollo efectivo (ver nota informativa sobre “Preocupaciones acerca de la revisión de la política del Banco Mundial sobre Pueblos Indígenas”).  Con el fin de mejorar la participación y la responsabilidad en las operaciones de préstamo del Banco Mundial, las organizaciones indígenas han solicitado:

·         Mantenimiento de políticas de salvaguardia fuertes y claras.  A lo largo de las reuniones de consulta del Banco acerca de la revisión de su Política sobre Pueblos Indígenas y sus otras políticas relacionadas, los pueblos indígenas han pedido que las políticas de salvaguardia incluyan provisiones claras que sean consistentes con los derechos humanos internacionales de los pueblos indígenas. Asimismo han solicitado que estas provisiones incorporen nuevos estándares progresivos en pueblos indígenas y el desarrollo, como por ejemplo aquellos recomendados por la Comisión Mundial sobre Represas;

·         Mecanismos de responsabilidad más accesibles y ágiles en el terreno. Estos mecanismos nuevos y ágiles pueden comprender instituciones a nivel local o regional de proyectos o programas, o tal vez entidades para monitorear acuerdos legales ejecutables o contratos que vinculen todas las partes involucradas - incluyendo el Banco, el gobierno prestatario, el sector privado, y los pueblos indígenas afectados.  Los acuerdos serán establecidos por medio de un proceso de negociación participativa basado en los derechos y las prioridades de los tenedores de los derechos y otras partes interesadas (siguiendo la metodología establecida a través de un proceso bajo la Comisión Mundial sobre Represas). Estos mecanismos nuevos tienen que ser apoyados por mediadores independientes o un tribunal local que escuche quejas y sancione violaciones de acuerdos, y establezca requerimientos y procedimientos para una acción correctiva;

·         Monitoreo participativo de los proyectos y programas y las políticas del Banco. Desde 1992, la Alianza Internacional de Pueblos Indígenas-Tribales de los Bosques Tropicales ha abogado por el establecimiento de comisiones tripartitas –que incluyan a los financiadores, las agencias gubernamentales y los representantes indígenas- para diseñar, implementar, monitorear y evaluar proyectos de desarrollo que afecten a los pueblos indígenas. [11] Muchas de las consultas del Banco Mundial en 1998 y 2001 se presentaron propuestas parecidas para facilitar la participación indígena en el seguimiento de los proyectos y las políticas del Banco (por ejemplo, en Brasil, Méjico, Filipinas, India y Bangladesh). De igual manera, las comunidades de base han presionado al Banco para su participación en el monitoreo local de proyectos específicos – como el Proyecto de Manejo de Recursos Naturales en Colombia. [12]

·        Participación de los pueblos indígenas en la gestión de proyectos/programas:         En la mayoría de las consultas del Banco en 1998 y 2001 los participantes indígenas recomendaron repetidamente la implementación de mecanismos de participación mejorados.  En algunos de los proyectos asistidos por el Banco, como el del gasoducto de Bolivia-Brasil, las comunidades indígenas afectadas han solicitado estar envueltas en la administración de los proyectos que afectan sus comunidades, teniendo la garantía de que sus representantes tengan el mismo poder ejecutivo de decisión y que puedan influenciar el diseño y la implementación de los proyectos.  Las solicitudes para estar envueltos en la gestión de proyectos se realizaron en consultas regionales en Rusia, Filipinas, Méjico y Perú en el año 2001. [13]

·         Espacios permanentes para el diálogo con el grupo del Banco Mundial.   Además de proponer la directa y activa participación de los pueblos indígenas en los proyectos y programas que los afectan, se han hecho muchas propuestas para que se realice un diálogo continuo y permanente con el Banco Mundial en relación con sus políticas internas y externas, sus programas,  y cómo todo ésto afecta a los pueblos indígenas y sus territorios.  Esta propuesta se realizó en las Filipinas en 1998 durante las primeras consultas del Banco en la revisón de la DO4.20, y fue repetida en Rusia en 2001.  Esta  misma propuesta fue hecha por los participantes indígenas durante una reunión con el vice-presidente Ian Johnson en el Banco Mundial para tratar las preocupaciones existentes en la revisión de la política del Banco en julio de 2002. [14] En todo caso se necesita una mayor discusión dentro de las organizaciones indígenas para obtener un concenso en las propuestas para establecer un diálogo permanente con el Grupo del Banco Mundial.