Forest Peoples Programme: Conclusions et recommandations du rapport final de la révision des industries extractives : résumé des points principaux

Ce court document résume les points principaux des conclusions et des recommandations du Rapport final de la Revue des industries extractives (EIR). Le rapport final a été rédigé par le Dr Emil Salim, le Personnage éminent nommé par le Président de la Banque mondiale en juillet 2001. Plutôt que d’entreprendre une révision complète du rapport final, je me suis concentré sur quelques questions uniquement, y compris : les droits des peuples autochtones, les droits de l’homme en général, les questions institutionnelles/de reddition des comptes de la Banque mondiale et la définition de la pauvreté et du développement durable. Une référence est faite aux numéros des pages correspondantes dans le rapport final qui peut être téléchargée de :

En français, seuls 6 chapitres sont disponibles [toutefois elles ne correspondent ni de manière structurelle, ni en contenu précis, au rapport en anglais] :

L’allègement de la pauvreté et le développement durable (pages 6-8 version anglaise – v.a.)

La mission et le mandat déclarés du Groupe de la Banque mondiale (GBM) sont l’allègement de la pauvreté au travers du développement durable. D’une manière importante, le rapport final de la EIR définit la pauvreté de la perspective des droits de l’homme, adoptant les points de vue du Comité des Nations Unies sur les droits économiques, sociaux et culturels, et le rapport a centré le développement durable sur les êtres humains, les communautés et les sociétés plutôt que sur des bases économiques pures (les formes diverses du capital) comme on l’avait trouvé dans des versions antérieures de celui-ci. Egalement de manière importante, il reconnaît que pour les peuples autochtones l’allègement de la pauvreté et le développement durable pourraient exiger des interprétations/conditions supplémentaires ou nuancées et comprendre des garanties efficaces pour les droits territoriaux et le droit à l’autodétermination.

Le rapport final reconnaît que, pour que le GBM conforme à son mandat, des conditions strictes doivent être appliquées aux projets des industries extractives (IE). Il reconnaît que actuellement, les risques et les bénéfices sont partagés inégalement et que le fardeau néfaste principal est porté par les pauvres, les communautés locales, les femmes et les peuples autochtones (p.8 v.a.). Malheureusement, le résultat final semble encore être une analyse du « bénéfice net » qui est incompatible avec l’approche de « ne pas nuire » supposée sous-tendre les politiques de sauvegarde de la BM.

Le rapport final met l’accent sur le besoin d’améliorer les questions de gouvernance dans les projets d’IE. La gouvernance est interprétée de manière large comprenant des questions telles que l’autorité de la loi, des cadres légaux adéquats reconnaissant et protégeant les droits des peuples autochtones, les droits de l’homme et général, le partage des revenus, etc., et s’étend aux emprunteurs et clients aussi bien étatiques que d’entreprises. La section sur l’établissement d’un mécanisme de recours est inadéquate et n’offre aucune conclusion (p.26, recommandation p.55, v.a.).

Les recommandations déclarent que le GBM ne devrait pas augmenter sa participation dans des projets d’IE sans avoir adressé une série de conditions préalables. Ces conditions sont relatives aussi bien à la gouvernance de l’emprunteur et des entreprises que des réformes institutionnelles au sein du GBM. Les trois « conditions d’habilitation » principales sont définies comme :

· Une gouvernance pro- pauvre publique et des entreprises, y compris une planification et une gestion proactives pour maximiser l’allègement de la pauvreté au travers du développement durable ;

· Le respect pour les droits de l’homme [y compris les droits des peuples autochtones]

· La capacité et la volonté du gouvernement de publier et gérer les revenus de manière transparente et de manière à maintenir la stabilité macroéconomique ;

· La volonté du gouvernement de permettre des audits indépendants de ses reçus du secteur extractif ;

· L’existence de cadres efficaces pour le partage des revenues parmi les autorités locales, régionales et nationales ;

· Le respect du gouvernement pour les normes du travail et des droits de l’homme, indiqué par l’adhésion aux traités internationaux des droits de l’homme que celui-ci a ratifié ; et

· La reconnaissance de et la volonté du gouvernement à protéger les droits des peuples autochtones garantis au niveau international.

Le rapport final conclut que « les peuples autochtones et les autres parties touchées ont le droit de participer dans les prises de décisions et de donner leur libre consentement préalable informé (CPI) tout au long de chaque étape du cycle du projet » ; et que « il y a des questions réelles que doivent être résolues afin de rendre le libre consentement préalable informé un outil plus clair et efficace. Celles-ci devraient être résolues en coopération avec des corps qui ont de l’expertise dans les questions relatives aux peuples autochtones, tels que l’Instance permanente sur les questions autochtones, qui a établi un groupe de travail sur le thème. » [1] Les recommandations spécifient que le CPI est un droit garanti au niveau international pour les peuples autochtones et forme un élément de l’obtention de « l’autorisation sociale pour opérer » dans le cas des communautés locales et déclare que « le GBM devrait assurer que le droit des peuples autochtones de donner leur libre consentement préalable informé soit incorporé et respecté dans ses politiques de sauvegarde et ses instruments relatifs aux projets. » Voir également le CPI en connexion à la relocation forcée (p.58, 63, v.a.).

Le rapport final recommande d’ailleurs que « si les peuples autochtones et les communautés locales devraient consentir au projet, il serait nécessaire d’inclure dans les accords de projet des pactes qui pourvoient pour des accords à multiples parties négociés et exécutoires gouvernant les diverses activités du projet ». Ceci est un propos très important étant donné que cette recommandation pourvoit pour des conditions/accords négociés et exécutoires dans l’accord/le contrat – même du projet. L’accord du projet est le document légal principal (et techniquement un traité international) du projet et vraisemblablement donne également aux peuples autochtones un standing duquel contester la mise en œuvre du projet dans les cas d’infraction présumée.

Les conclusions contenant un bon langage décrivant les implications de la relocation forcée relatives aux droits de l’homme et l’impacte ethnocide de celle-ci sur les peuples autochtones. Il recommande que le « GBM devrait engager dans des procédés de consentement menant au libre consentement préalable informé avant que la relocation ne prenne lieu, se conformant ainsi aux droits des peuples autochtones et recevant une autorisation sociale pour opérer. Ceci signifie que les projets du GBM n’aboutiraient qu’à des relocations volontaires, et non forcées. » Il déclare d’ailleurs que « la relocation forcée des peuples autochtones devrait être strictement interdite. La relocation ne devrait être permise que si la communauté autochtone a donné son libre consentement préalable informé, s’il existe des garanties de droit de retour une fois la raison pour la relocation cesse d’exister, et suivant un accord sur les bénéfices de relocation. » (p.63, v.a.)

La reconnaissance préalable des droits aux terres, territoires et ressources (p.43-4, 62-3, v.a.)

Les conclusions contiennent une bonne déclaration relative à l’importance des droits territoriaux pour les peuples autochtones et signale que le manque de reconnaître ces droits « mine les efforts d’alléger la pauvreté des peuples autochtones et d’atteindre le développement durable » et ; « compromettra le potentiel du secteur extractif pour le développement et l’allègement de la pauvreté. » (p.43, v.a.) Il conclut que « des réformes structurelles et des codes légaux, qui assurent une approbation automatique pour des concessions d’exploration et de développement sur des terres, territoires et ressources autochtones sans la participation et le libre consentement préalable informé de ces peuples et communautés, ne peuvent qu’exacerber le problème. »

Le rapport final recommande ensuite que « le GBM ne devrait pas soutenir des projets d’industrie extractive qui touchent les peuples autochtones sans la reconnaissance préalable et des garanties efficaces pour les droits des peuples autochtones de posséder, de contrôler et de gérer leurs terres, territoires et ressources » et, « le GBM devrait promouvoir seulement les ‘réformes sectorielles’ qui reconnaissent et garantissent de manière concomitante les droits des peuples autochtones aux terres, territoires et ressources traditionnellement possédés ou occupés ou utilisés d’une manière ou d’une autre par eux » (p.63 v.a.)

Le rapport final observe que DO4.20 est actuellement en train d’être converti en un nouveau format connu sous le nom d’PO/PB 4.10. Il observe également que le projet présent a été répudié par les peuples autochtones et conclut que « afin d’être légitime et efficace, une politique de sauvegarde doit être vue par les prétendus bénéficiaires comme fournissant des sauvegardes adéquates et doit être consistante avec leurs droits garantis au niveau international. Ceci n’est actuellement pas le cas [avec le projet PO 4.10] » (p.44 v.a.). Il recommande que (p.63 v.a.) :

· Avec la participation signifiante des peuples autochtones, le GBM devrait réviser sa politique de sauvegarde (Directive opérationnelle 4.20 actuellement sous la forme du projet de Politique opérationnelle 4.10) et assurer qu’elle soit consistante avec les droits autochtones sous le droit international ;

· Le GBM doit également assurer qu’il y ait un consensus parmi les peuples autochtones concernant le contenu de la politique ; les bénéficiaires de la politique doivent considérer qu’elle fournit des sauvegardes adéquates ;

· En effet le GBM devrait s’abstenir d’approuver le projet actuel de PO 4.10 avant que des discussions à haut niveau avec les peuples autochtones, y compris une discussion légale en table ronde entre les avocats du GBM, les représentants des peuples autochtones et des experts légaux en matière de la consistance de la politique avec les droits de l’homme garantis au niveau international et,

· Il est recommandé que cette discussion à haut niveau ait lieu dans l’année qui suit la soumission de ce rapport.

Il est recommandé que le GBM ne soutienne aucun projet qui implique l’élimination riverine des déchets et qu’il ne soutienne pas de projets impliquant le STD jusqu’à ce que davantage de recherche ne soit faite concernant cette méthode. Toutefois, il recommande également « que, sans tenir compte du résultat final de cette recherche, STD et l’élimination riverine des déchets ne soit pas utilisée dans des zones telles que les récif coralliens qui ont des fonctions écologiques ou des significations culturelles importantes ou dans les eaux côtières utilisées par les peuples autochtones et les communautés locales pour la subsistance. »

Questions de reddition des comptes/institutionnelles du GBM (p.39-41, 44-7, 61, 63-8, v.a.)

Le rapport final conclut que « La réalité sur le terrain suggère que les politiques de sauvegardes actuelles ont été incapables d’assurer qu’ ’aucun mal n’est fait’ et ceci est dû aussi bien à des niveaux de mise en œuvre médiocres qu’à des insuffisances dans les politiques elles-mêmes» ; et « la EIR voudrait s’assurer que ces politiques soient obligatoires, et que le GBM s’y conforme afin d’assurer que les entreprises sont réellement en train d’adhérer aux politiques dans leurs opérations. » Il cite également un rapport de l’OED (Département de l’évaluation des opérations) qui déclare que « la performance dans le domaine des sauvegardes n’a été que partiellement satisfaisante. Une réforme fondamentale de la mise en œuvre et des procédés de reddition des comptes est essentielle… Le système actuel ne prévoit pas de structure adéquate de reddition des comptes pour satisfaire les engagements du GBM à incorporer la durabilité environnementale dans ses objectifs fondamentaux et à intégrer l’environnement dans ses opérations. »

En ce qui concerne les politiques de sauvegarde et les droits de l’homme, le rapport final recommande que le « GBM devrait formaliser la base de droits de l’homme pour chaque politique de sauvegarde ; là où une politique se trouverait en dehors du droit international des droits de l’homme, elle devrait être harmonisée avec la pensée et les normes actuelles. Les politiques de sauvegarde devraient devenir un outil explicite pour assurer que le GBM respecte les droits de l’homme, et le personnel dans les industries extractives devrait recevoir une formation adéquate afin de pouvoir mettre en œuvre les dimensions de droits de l’homme de ces politiques. » (p.63v.a.). Il ajoute que « les taux de conformité avec les politiques de sauvegardes existantes sont souvent bien en dessous de l’acceptable et, dans certains cas, le contenu de la politique est inconsistante avec les droits reconnus au niveau international. Un beaucoup plus grand accent doit être placé sur assurer la conformité aux politiques de sauvegarde et la consistance de ces politiques avec les droits de l’homme » (p.66 v.a.).

Dans le contexte des IE, le rapport recommande que « plutôt que d’être réduits, les soi-disant coûts de transaction doivent être adéquates et proportionnés à la nature ‘à risque élevé’ des projets d’IE » ; « étant donné que ce sont des projets à risque élevé, la conditionnalité pourrait être appropriée et nécessaire. Ceci est particulièrement le cas pour des projets touchant les peuples autochtones et les communautés locales » ; et, « la EIR recommande que dans le cas de projets d’IE, un engagement vérifiable et exécutoire de la part du GBM et de l’emprunteur de conformer à des conditions appropriées et à des politiques de sauvegarde efficaces est un préalable pour la participation du GBM » (p 66-7 v.a.)

Lors de la discussion concernant les questions institutionnelles, le rapport final conclut en général que le « GBM ne semble pas établi de manière à faciliter et promouvoir de manière efficace l’allègement de la pauvreté au travers de développement durable dans les industries extractives dans les pays qu’il assiste. En ce qui concerne l’allocation de personnel et de budget, l’institution ne semble pas autant engagée dans les aspects sociaux et environnementaux du développement durable que dans les aspects économiques du développement. Ceci est plus amplement reflété dans l’équilibre des projets et programmes du GBM (p.64 v.a., voir également p 46). Finalement, le rapport final déclare que si le GBM augmente son soutien pour les projets d’IE, un certain nombre de conditions devront être satisfaites (pp.48-9 v.a.) et, afin de réaliser cela, « l’institution elle-même doit mettre en œuvre un certain nombre de réformes sérieuses – des changements dans la composition de son portefeuille, une amélioration et une mise en œuvre renforcée de ses politiques de sauvegarde, une coordination accrue entre les différents bras du GBM, et des changements dans les incitations pour le personnel de la Banque. » (p.48 v.a.)

Les conclusions contiennent une bonne déclaration que les IE ou les autres soi-disant initiatives de développement ne peuvent pas violer les droits de l’homme, que cela est largement reconnu dans le droit international et que « le GBM doit intégrer et respecter ce principe, aussi bien en ce qui concerne ses politiques opératives que dans ses relations avec les emprunteurs et les clients » (p.41 v.a.). Les droits des femmes, les droits du travail, et les droits des peuples autochtones sont également adressés de manière appropriée, bien que bien plus aurait pu être fait en matière de droits des femmes et des enfants. Les recommandations proposent que, parmi d’autres, le GBM (p.61-2 v.a.) :

· Développe une politique à l’échelle du système qui intègre les droits de l’homme dans tous les domaines de politique et de pratique du GBM et que les politiques et opérations du GBM doivent être à un minimum, consistantes avec ses obligations, en tant que sujet du droit international, en matière de droit international des droits de l’homme.

· S’assure qu’il ne mine pas la capacité de ses pays membres à réaliser en bonne foi leurs obligations internationales ou qu’il n’assiste ou ne facilite la violation de ces obligations… A un minimum, le GBM devrait évaluer les obligations de l’état et assurer que ses opérations, y compris les interventions au niveau macro tels que l’ajustement programmatique, ne violent pas ces obligations.

· Devrait systématiquement incorporer des tierces parties ayant de l’expérience, indépendants et réputés pour vérifier le statut des droits de l’homme dans tous les projets pertinents. Une unité centrale pour les droits de l’homme, et des contreparties régionales, est essentielle, ainsi qu’un politique claire et un mandat pour la vérification, la surveillance et des audits annuels transparents.

· La SFI et l’AMGI devraient évaluer les records des droits de l’homme de ces entreprises y compris leurs politiques relatives aux droits de l’homme et aux peuples autochtones, et assurer que les projets financés par le GB sont conçus et mis en œuvre de manière consistante avec les normes de droits de l’homme internationales applicables. Une démonstration de l’adoption de et l’engagement aux principes des droits de l’homme devrait être un préalable pour les entreprises cherchant le soutien du GBM dans les industries extractives.

· L’idéal serait que le GB adopte une approche au développement basée sur les droits et assure que son soutien de projets soit dirigé vers la réalisation des droits de l’homme garantis au niveau international et en particulier adresse les inégalités de pouvoir qui minent le plein exercice et la pleine jouissance des droits de l’homme par les pauvres et les plus vulnérables.

Le rapport final conclut que si « Le GB avalise des activités d’IE dans les aires protégées, ceci pourrait être contre-productif à l’engagement de l’organisation au développement durable » et que « l’approche actuelle du GBM pourrait avoir des conséquences sérieuses sur la biodiversité ». Il recommande que « le GBM ne devrait financer aucun projet ou activité pétrolière, gazifière ou minière (y compris au travers de prêts de politique, et d’assistance technique) qui puisse toucher des propriétés du Patrimoine mondial, des aires protégées officielles courantes, ou des habitats naturels critiques (tels qu’ils le sont décrits dans la Politique relative aux habitats naturels actuelle) ou des aires qui comptent être désignées comme protégées par les autorités locales ou nationales dans l’avenir ». En ce qui concerne les ‘mesures de compensation’ exigées sous la Politique relative aux habitats naturels, le rapport final recommande qu’une « attention spéciale soit toujours prêtée à l’assurance du respect des droits des peuples autochtones à leurs terres, territoires et ressources traditionnellement possédés ou occupés et utilisés d’autre manière lors du choix ou de la conception d’une mesure de compensation » (p.57 v.a.)

[1] L’Instance permanente sur les questions autochtones n’a toutefois pas établi un groupe de travail (GT) sur le CPI, mais a recommandé au Conseil économique et social des NU (ECOSOC) que ce dernier finance l’établissement et l’opération d’un tel GT.