Forest Peoples Programme: Conclusiones y Recomendaciones del Informe Final de la Revisión de las Industrias Extractivas: Resumen de los principales puntos

Este breve escrito presenta un resumen de los principales puntos comprendidos en las conclusiones y recomendaciones del Informe Final de la Revisión de las Industrias Extractivas. El autor del Informe Final es el Dr. Emil Salim, Persona Eminente designada por el Presidente del Banco Mundial, Sr. Wolfensohn, en Julio de 2001. En lugar de emprender una revisión extensa del Informe Final, he optado por centrar mi atención únicamente en algunos temas entre los cuales figuran: los derechos de los pueblos indígenas, los derechos humanos en general, asuntos institucionales/responsabilidad del Banco Mundial y la definición de pobreza y desarrollo sostenible. Se hace referencia a los números de páginas correspondientes en el Informe Final, que puede ser descargado de:

La misión profesa y mandato del GBM es la reducción de la pobreza a través del desarrollo sostenible. Esencialmente, el Informe Final de la RIE define a la pobreza desde una perspectiva de derechos humanos, adoptando las opiniones del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, centrando el aspecto de desarrollo sostenible en seres humanos, comunidades y sociedades mas no en términos netamente económicos (distintas formas de capital) como ha venido haciendo en los borradores preliminares del informe. De igual importancia, es el hecho que también reconoce que, para los pueblos indígenas, la reducción de la pobreza y el desarrollo sostenible podrían tener interpretaciones/requerimientos adicionales o insinuados e incluyen garantías efectivas para los derechos territoriales y el derecho a la libre determinación.

El Informe Final reconoce que, si el objetivo del GBM es cumplir con su mandato, será necesario aplicar condiciones muy estrictas a los proyectos de la IE. Asimismo reconoce que en la actualidad, no se comparten los riesgos y beneficios de manera equitativa y que la mayor parte de la carga negativa recae en los pobres, en las comunidades locales, en las mujeres y en los pueblos indígenas (pág. 8). Lamentablemente, el resultado final parece seguir siendo un análisis de ‘ganancia neta’ incompatible con el modus operandi de ‘no hacer daño’ que supuestamente constituye la base subyacente de las políticas de salvaguarda del Banco Mundial.

El Informe Final evidencia un fuerte enfoque en la necesidad de mejorar los asuntos de gobernabilidad en los proyectos de la IE. Se interpreta la gobernabilidad de manera muy amplia a fin de incluir asuntos como por ejemplo el régimen de derecho, marcos legales adecuados que reconocen y protegen los derechos de los pueblos indígenas, los derechos humanos en general, la coparticipación de ingresos, etc., extendiéndose hasta incluir a prestatarios y clientes estatales y corporativos. La sección correspondiente al establecimiento de un mecanismo de queja es inadecuada y no ofrece ninguna conclusión (pág. 26, recomendación, pág.55).

Las recomendaciones declaran que el GBM no debería aumentar su participación en los proyectos de la IE sin primero abordar una serie de condiciones previas. Estas condiciones se refieren tanto a la gobernabilidad de sus prestatarios y sector corporativo, así como a las reformas institucionales dentro del GBM. Las tres “condiciones para calificar” se definen como:

· pro-gobernabilidad pública y corporativa, incluyendo planeamiento y gestión proactivo para maximizar la reducción de la pobreza a través de desarrollo sostenible.

· respeto por los derechos humanos [incluyendo los derechos de los pueblos indígenas].

· capacidad de gobierno y voluntad para publicar y administrar los ingresos de manera transparente y para mantener la estabilidad macroeconómica.

· voluntad del gobierno para permitir la conducción de auditorías independientes de sus recibos correspondientes al sector extractivo;

· la existencia de marcos efectivos para la coparticipación de ingresos entre las autoridades locales, regionales y nacionales;

· el respeto del gobierno hacia las normas laborales y los derechos humanos, conforme a lo comprometido mediante su adherencia a los tratados de derechos humanos ratificados por el mismo; y

· el reconocimiento y voluntad por parte del gobierno de proteger los derechos de los pueblos indígenas internacionalmente garantizados.

El Informe Final concluye que “Los pueblos indígenas y demás partes afectadas tienen el derecho de participar en la toma de decisiones y dar su consentimiento libre, previo e informado a través de cada etapa del ciclo un proyecto;” (traducción no-oficial) y que “existen asuntos reales que necesitan ser resueltos para aclarar el concepto del consentimiento libre y previo y convertirlo en una herramienta más efectiva. Estos deberán ser resueltos en cooperación con los organismos especialistas en asuntos relacionados a los pueblos indígenas, como por ejemplo el Foro Permanente sobre Cuestiones Indígenas de la ONU, que ya cuenta con un grupo de trabajo establecido para estudiar este tema.”¹ (traducción no-oficial) Las recomendaciones especifican que el consentimiento libre, previo e informado constituye un derecho internacionalmente garantizado para los pueblos indígenas y un requerimiento para poder obtener la licencia social de operación en el caso de comunidades locales y manifiestan que “el GBM deberá asegurar que el derecho de los pueblos indígenas a otorgar su consentimiento libre, previo e informado sea incorporado y respetado en sus Políticas de Salvaguarda y demás instrumentos relacionados a proyectos.” (traducción no-oficial) Véase también, el consentimiento libre, previo e informado relacionado al reasentamiento involuntario (págs. 58, 63).

El Informe Final asimismo recomienda que es “necesario incluir convenios en los acuerdos de proyectos, que tengan previsto la inclusión de acuerdos exigibles de negociación multipartidaria y que gobiernen varias actividades de los proyectos, siempre que los pueblos indígenas y comunidades locales hayan dado su consentimiento para el proyecto.” (traducción no-oficial) Esta es una declaración muy importante debido a que esta recomendación prevee las condiciones negociadas y exigibles/acuerdos contenidos en el mismo acuerdo/contrato de proyecto. El acuerdo de proyecto constituye el documento legal primario (y técnicamente un tratado internacional) concerniente al proyecto y supuestamente también acuerda con los pueblos indígenas quienes aguardan a la espera para cuestionar la ejecución del proyecto en caso de violación alegada.

Las conclusiones contienen un buen lenguaje para describir las implicaciones de derechos humanos generados por los procesos de reasentamiento involuntario así como los impactos etnocidas en los pueblos indígenas. Recomienda que el “GBM debería involucrarse en procesos de consentimiento que conduzcan al consentimiento libre, previo e informado antes de que ocurra el reasentamiento, cumpliendo de esta manera con los derechos de los pueblos indígenas y recibiendo licencia social para operar. Esto significaría que los proyectos del GBM solamente resultarían en reasentamientos voluntarios, y no involuntarios.” (traducción no-oficial) Además manifiesta que “El reasentamiento involuntario de pueblos indígenas debería estar estrictamente prohibido. Únicamente se debería permitir el reasentamiento si es que la comunidad indígena ha dado su consentimiento libre, previo e informado; existen garantías para el derecho a retornar una vez que el motivo para dicho reasentamiento deje de existir y, cuando el reasentamiento ocurra posteriormente a la celebración de un acuerdo que establezca los beneficios de reasentamiento” (pág. 63).

Reconocimiento Previo de los Derechos a las Tierras, Territorios y Recursos (págs. 43-4, 62-3)

Las conclusiones contienen una buena declaración de la importancia de los derechos territoriales de los pueblos indígenas y percibe que el no-reconocimiento de estos derechos “menoscaba los esfuerzos para aliviar la pobreza de los pueblos indígenas y de alcanzar el desarrollo sostenible” (traducción no-oficial) y; “hará peligrar el potencial de desarrollo y reducción de la pobreza del sector extractivo” (pág. 43) (traducción no-oficial. Asimismo, concluye que “Las reformas estructurales y códigos legales que dan cabida a la aprobación automática de concesiones de exploración y desarrollo en tierras, territorios y recursos indígenas, sin contar con la participación y el consentimiento libre, previo e informado de estos pueblos y comunidades, solamente exacerban el problema.” (traducción no-oficial)

El Informe Final luego recomienda que “el GBM no debería apoyar proyectos de las industrias extractivas que afectan a los pueblos indígenas, sin el reconocimiento previo de los pueblos indígenas y sin otorgar garantías efectivas que velen por los derechos de los pueblos indígenas a poseer, controlar, y administrar sus tierras, territorios, y recursos” (traducción no-oficial) y que “el GBM deberá promover únicamente aquellas ‘reformas sectoriales’ que reconocen y garantizan de manera concomitante, los derechos de los pueblos indígenas a las tierras, territorios y recursos tradicionalmente de su posesión o de otra forma ocupados y usados por los mismos.” (traducción no-oficial) (p. 63).

El Informe Final observa que la OD 4.20 actualmente está siendo convertido en un formato nuevo conocido como el borrador OP/BP 4.10. Igualmente observa que el borrador actual ha sido repudiado por los pueblos indígenas y concluye que “Para ser legítimo y efectivo, una Política de Salvaguarda deberá ser visto por los presuntos beneficiarios, como un documento que provee medidas de salvaguarda adecuadas y deberá ser consistente con sus derechos internacionalmente garantizados. Actualmente, esto no se da [con el borrador OP 4.10]” (p. 44). Recomienda que (p.63):

· Con la participación efectiva de los pueblos indígenas, el GBM debería revisar su Política de Salvaguarda (Directiva Operacional 4.20 ahora en la forma de un borrador de la Política Operacional 4.10) y asegurarse que sea consistente con los derechos indígenas bajo derecho internacional;

· El GBM debería asimismo asegurar que existe consenso entre los pueblos indígenas respecto al contenido de la política; los beneficiarios de la política deberán considerar que ésta provea medidas de salvaguarda adecuadas;

· Ciertamente, el GBM debería abstenerse de aprobar el borrador actual OP 4.10 antes de sostener discusiones de alto nivel con los pueblos indígenas, incluyendo una discusión legal mesa redonda entre representantes legales del GBM, representantes indígenas y juristas expertos en la consistencia de la política con los derechos internacionalmente garantizados; y

· Se recomienda que esta discusión de alto-nivel se realice dentro del año de la presentación de este informe.

Se recomienda que el GBM no apoye ningún proyecto que involucre la eliminación de relaves en los ríos y que tampoco apoye proyectos que involucren la eliminación submarina de relaves (STD por sus siglas en inglés) hasta que no se haya conducido una investigación más detallada sobre este método. Sin embargo también “recomienda que, independientemente de cual sea el resultado final de dicha investigación, la eliminación submarina de relaves y la eliminación fluvial no deberá implementarse en áreas donde existen arrecifes de coral con funciones ecológicas de importancia o significado cultural, ni en aguas costeras utilizadas por los pueblos indígenas y comunidades locales para propósitos de subsistencia.” (traducción no-oficial)

El Informe Final concluye que “La realidad en el campo sugiere que las actuales Políticas de Salvaguarda no han cumplido con garantizar que ‘no se haga ningún daño’ y que esto es debido tanto a las pobres tasas de implementación así como a las deficiencias inherentes a las políticas mismas;” (traducción no-oficial) y que “la RIE quiere que se le asegure que estas políticas sean vinculantes, con garantía de cumplimento por parte de las empresas a adherirse a las políticas en la ejecución de sus operaciones.” (traducción no-oficial) De igual manera el Informe Final cita a un informe del DEO que afirma que “el desempeño en el área de medidas de salvaguarda solamente ha sido parcialmente satisfactorio. Es fundamental introducir una reforma de los procesos de implementación y responsabilidad. … El sistema actual no provee una estructura de responsabilidad apropiada que satisfaga los compromisos del GBM a incorporar la sostenibilidad medioambiental dentro de sus objetivos medulares e incorporar al medioambiente dentro del cauce principal de sus operaciones.” (traducción no-oficial)

Respecto a las políticas de salvaguarda y los derechos humanos, el Informe Final recomienda que el “GBM debería explicar claramente la base de derechos humanos correspondiente a cada Política de Salvaguarda; si una política cae al margen del alcance del derecho internacional de derechos humanos, deberá ser alineada de acuerdo a los estándares y formas de pensar actualmente vigentes. Las Políticas de Salvaguarda deberían convertirse en una herramienta explícita que garantice la observancia de los derechos humanos por parte del GBM, y el personal de las industrias extractivas debería recibir capacitación adecuada para que pueda implementar las dimensiones de derechos humanos contenidas en estas políticas.” (pág. 63) (traducción no-oficial). Asimismo añade que “Los índices de cumplimiento con las Políticas de Salvaguarda, comúnmente resultan estar muy por debajo de lo aceptable, y en algunos casos, la sustancia de las políticas refleja inconsistencia con los derechos internacionalmente reconocidos. Se requiere dar un énfasis mucho mayor a la temática que se refiere al aseguramiento del cumplimiento de las Políticas de Salvaguarda y la consistencia de estas políticas con los derechos humanos.” (pág.66) (traducción no-oficial).

En el contexto de las Industrias Extractivas, el informe recomienda que “Los llamados costos de transacción deberían ser adecuados y conmensurativos a la naturaleza de alto-riesgo de los proyectos IE, en lugar de ser reducidos;” “[d]ebido a que éstos constituyen proyectos de alto-riesgo, la condicionalidad podría ser un factor apropiado y necesario. Este es el caso particular de los proyectos que afectan a los pueblos indígenas y comunidades locales;” y la “RIE recomienda que en el caso de proyectos IE, el compromiso verificable y exigible por parte del GBM y el prestatario de cumplir con las condiciones apropiadas y Políticas de Salvaguarda efectivas constituye un pre-requisito para la participación del GBM” (pág. 66-7) (traducción no-oficial).

Al debatir los asuntos institucionales en general, el Informe Final concluye que el “GBM no parece estar estructurado de manera que pueda efectivamente facilitar y promover la reducción de la pobreza a través del desarrollo sostenible en las industrias extractivas ubicadas en los países financiadas por el mismo. En términos de personal y adjudicación de presupuesto, la institución no parece estar tan comprometida con los aspectos sociales y medioambientales de desarrollo sostenible como lo es con los aspectos económicos de desarrollo. Esto se refleja aún mejor en el balance de los proyectos y programas de GBM” (pág. 64; véase también la pág. 46). Finalmente, el Informe Final declara que para que el GBM aumente su apoyo a los proyectos IE, éste deberá satisfacer una serie de condiciones (págs. 48-9) y, para esto, “la institución misma deberá implementar una serie de reformas serias y cambios en la composición de su cartera de clientes, mejoras y una implementación reforzada de sus Políticas Salvaguarda, una mayor coordinación a través de la toda estructura general del GBM y cambios en los incentivos que el GBM le otorga a su personal” (pág. 48). (traducción no-oficial)

Las conclusiones contienen una buena afirmación respecto a que las IE u otras así-llamadas iniciativas de desarrollo, no podrán violar los derechos humanos; que éste es un derecho ampliamente reconocido bajo derecho internacional y que el “GBM deberá internalizar y respetar este principio, tanto en términos de sus políticas de operación como en sus relaciones con prestatarios y clientes” (pág. 41). El documento trata adecuadamente a las temáticas relacionadas a los derechos de la mujer, derechos laborales y derechos de los pueblos indígenas, aunque podría haber incluido bastante más material respecto a los derechos de la mujer y los derechos del niño. Entre otros, las recomendaciones proponen que el GBM (pág. 61-2):

· desarrolle una política de sistema amplio que integre y canalice los derechos humanos incorporándolos dentro de todas las áreas de las políticas y prácticas del BGM y que las políticas y operaciones del GBM deberán ser, por lo menos, consistentes con sus obligaciones, como sujeto de derecho internacional, en relación al derecho internacional de derechos humanos.

· asegure no menoscabar la habilidad de sus países miembros a cumplir cabalmente sus obligaciones internacionales, ni facilitar apoyo para que éstos incumplan dichas obligaciones. … Como mínimo, el GBM deberá evaluar las obligaciones del estado y asegurar que sus operaciones, incluyendo la intervención a nivel macro como por ejemplo los ajustes estructurales, no violen dichas obligaciones.

· deberá incorporar en forma sistemática, a terceros reconocidos, con experiencia e independientes, a fin de que éstos verifiquen el estatus de los derechos humanos en todos los proyectos pertinentes. Es esencial contar con una unidad central de Derechos Humanos, con contrapartes regionales, conjuntamente con una política clara y un mandato para monitorear, verificar y auditorías anuales transparentes.

· La CFI y OMGI deberán evaluar los historiales de derechos humanos de estas empresas, incluyendo sus políticas sobre derechos humanos y pueblos indígenas, asegurando que los proyectos financiados por el GBM hayan sido diseñados y ejecutados de conformidad con las normas aplicables de derechos humanos internacionales. La adopción de los derechos humanos y el cumplimiento demostrado con los mismos, deberían constituir un pre-requisito para las empresas que buscan apoyo financiero del GBM para destinarlo a las industrias extractivas.

· Idealmente, el GBM debería adoptar un abordaje para la temática de desarrollo, basado en los derechos, garantizando de esta manera que su apoyo a los proyectos se dirige hacia el cumplimiento de derechos humanos internacionalmente garantizados y en particular enfocar las desigualdades de poder que afectan el pleno ejercicio y disfrute de todos los derecho humanos por los pobres y más vulnerables.

El Informe Final concluye que si “el GBM está endosando las actividades de la IE en áreas protegidas, esto podría ser contraproducente en lo que ataña el compromiso de la organización al desarrollo sostenible,” y que “el abordaje actual del GBM podría tener serios impactos en la biodiversidad.” (traducción no-oficial) Recomienda que el “GBM no debería financiar ningún proyecto u actividad relacionada a la extracción de petróleo, gas o minerales (incluyendo a través de su política de prestar asistencia técnica) que podría afectar las propiedades de Patrimonio Mundial, áreas oficialmente protegidas actualmente existentes, o habitats naturales críticos (según lo descrito en su Política de Habitats Naturales) ó áreas proyectadas a ser designadas por las autoridades nacionales o locales como áreas protegidas.” (traducción no-oficial)

En cuanto a los “acuerdos compensatorios” requeridos bajo la Política de Habitats Naturales, el Informe Final recomienda que “Siempre se deberá prestar atención especial a fin de asegurar que los derechos de los pueblos indígenas sobre las tierras, territorios y recursos tradicionalmente de su posesión o de otra manera ocupados y usados por los mismos, sean respetados en el proceso de selección y de adjudicación de una compensación”. (pág. 57). (traducción no-oficial)

¹ El Foro Permanente sobre Cuestiones Indígenas de la ONU en realidad no ha establecido un Grupo de Trabajo sobre el Consentimiento Libre, Previo e Informado pero ha recomendado al ECOSOC financiación para el establecimiento y operación de dicho Grupo de Trabajo.