Forest Peoples Programme: Carta y comentarios sobre la Respuesta del Equipo de Gestión del Banco Mundial al Informe Final sobre la Revisión de las Industrias Extractivas

Re: La Respuesta del Equipo de Gestión del Banco Mundial al Informe Final sobre la Revisión de las Industrias Extractivas

Los pueblos indígenas se interesaron mucho en la Revisión de las Industrias Extractivas y presentaron varios comentarios y aportaciones durante todo este proceso. Este interés se basaba en el hecho bien documentado de que sin el pleno reconocimiento y respeto a nuestros derechos las industrias extractivas aumentan la pobreza entre los pueblos indígenas, socavan nuestra integridad socio-cultural y nuestro bienestar y, además, en algunos casos, amenazan nuestra supervivencia como pueblos diferenciados.

Por ello, nos sentimos muy esperanzados cuando el Dr. Salim reconoció nuestras experiencias en su Informe Final sobre la RIE y presentó una serie de recomendaciones con el objetivo de asegurar que el Grupo Banco Mundial reconozca y respete nuestros derechos internacionalmente reconocidos como requisito previo para mantener su relación con las industrias extractivas. Apoyamos firmemente las conclusiones y recomendaciones del Dr. Salim y exigimos al GBM que las aplique plenamente en la práctica. Apoyamos también firmemente la declaración del Dr. Salim, contenida en su carta al Presidente Wolfensohn y enviada junto con el Informe Final en enero de 2004, de que “la revisión de la política de salvaguarda sobre pueblos indígenas es una prueba fundamental del compromiso del Banco Mundial con la reducción de la pobreza a través del desarrollo sostenible.”

Como se puede verse en nuestra presentación detallada, la Respuesta del Equipo de Gestión a la REI y el actual borrador de la política de salvaguarda sobre pueblos indígenas (borrador de la Política Operacional 4.10 sobre pueblos indígenas, versión de 17 de mayo de 2004) demuestran que el GBM fracasa en esta prueba. Por ello, insistimos en que el GBM deje de financiar proyectos de industrias extractivas hasta que pueda demostrar que nuestros derechos, incluido el derecho al libre consentimiento informado previo, son reconocidos en las políticas y prácticas del GBM.

Exigimos a la Junta Directiva del Grupo Banco Mundial de un mayor peso a la disminución de la pobreza y el desarrollo sostenible, por medio del respeto a los derechos de los pueblos indígenas.

El mal uso y la equivocada interpretación que la REG hace del LCIP como consulta informada previa, es inaceptable. Por principio, es el mismo caso cuando se aplica la norma de “amplia aceptación/apoyo de la comunidad” a los pueblos indígenas, ya que esto socava su derecho garantizado internacionalmente de dar su consentimiento a las actividades que les afectan e iguala a los pueblos indígenas y sus derechos con los de cualquier comunidad local. De hecho, esto niega el estatus de libre determinación y los derechos de los pueblos indígenas, ya que considera a los pueblos indígenas como un mero subgrupo de las comunidades locales.

Resolución previa y reconocimiento de las cuestiones relativas a los derechos territoriales

El GBM puede y debe superar el nivel mínimo de obligación que le impone el derecho internacional y adoptar un enfoque proactivo hacia los derechos humanos, incluyendo la reconsideración de su posición actual de que no puede tratar la cuestión de los derechos civiles y políticos debido a su Convenio Constitutivo. La Directiva deberá solicitar una asesora legal de la Oficina del Consejo General que clarifique cuales son las obligaciones del Banco Mundial en cuestiones relativas a los derechos humanos bajo la perspectiva del derecho internacional contemporáneo. Además, el GBM debe evaluar – como una obligación legal- las obligaciones de sus prestatarios en relación con los tratados internacionales sobre derechos humanos que estos hayan ratificado y del derecho internacional general– como se exige en el caso de los convenios ambientales en dos de las políticas del Banco. Debe también garantizar que estos programas y proyectos no socavan estas obligaciones.

El Grupo Banco Mundial debería, en primer lugar, reunirse formalmente con representantes indígenas libremente elegidos, para discutir los cambios necesarios en la PO 4.10 y las medidas necesarias en relación a las salvaguardas del FCI para garantizar que se aplique de manera apropiada el LCIP, en coherencia con los derechos de los pueblos indígenas. En este contexto, y en contra de lo que se afirma en la Respuesta del Equipo de Gestión, queremos subrayar que esta mesa redonda jurídica, recomendada por la RIE y a la que se han comprometido los gestores del Banco, no se ha celebrado. Los pueblos indígenas hicieron saber al equipo de gestión antes, durante y después de la reunión mantenida con los abogados del Banco en mayo del 2004, que esa reunión no era la mesa redonda jurídica y tal mesa redonda (organizada conjuntamente) esta todavía pendiente. Pedimos al GBM que aproveche la oportunidad proporcionada por la Revisión de las Industrias Extractivas para hacer una contribución concreta al Decenio de las Naciones Unidas sobre Pueblos Indígenas, trabajando junto con nosotros para finalizar de manera positiva la actual revisión de la PO 4.10 sobre pueblos indígenas.

Apu’ Manglang Glupa’ Pusaka , Philippines
Asian Indigenous Peoples Pact (AIPP)
Asian Indigenous Women’s Network (AIWN)
Association of the Kamchadal , Koryak Autonomous Okrug,

Russia

Association Tapaynut
Buffalo River Dene Nation
Centre for Environmental Research and Development, Papua New Guinea
Centre for Organisation Research & Education (CORE), Northeast India
Cordillera Peoples Alliance, Philippines
Comunidad Aymara, Bolivia
Comunidad Kolla Tinkunaku
Comunidad Indigena del Pueblo Iupiguoroni
Comicao del Professores Indigena de Pernambuco (COPIPE)
Confederacion Indigena Tayrona, Colombia
Consejo de la Nacion Otomi
Consejo de Pueblos Nahuas del Alto Balsas, Guerrero, Mexico
Ethno-Ecological Information Centre “Lach” Information Center (RAIPON, Russia)
Federacion de Mujeres Campesinas “Bartolina Sisa”, Bolivia
Foundation for Aboriginal and Islander Research Action (FAIRA), Australia
Fundacion Alitasia, Venezuela
Gukom Sog Pito Kobogolalan, Philippines
Gonat Sog Pito Kodolongan, Philippines
Hill Students Council (PCP), CHT, Bangladesh
Ilkisongo Pastoralists Initiative (IPASTORIN), Tanzania
Indian Law Resource Centre
Indigenous Environmental Network (IEN)
Indigenous Peoples and Nations Coalition, Alaska
Indigenous Peoples Coordinating Committee for Africa (IPACC)
Itelmen Council of Kamchatka “Tkhsanom”, Koyrak Autonomous Okrug,

Russia

International Indian Treaty Council (IITC)
Inuit Circumpolar Conference
Ligue Nationaale des Associations Autochtones Pygmees du Congo, (LINAPYCO)
Mataatua Declaration Association, Whakatane, Aotearoa, New Zealand
Movimiento Indio Tupq Katari
Ogiek Cultural Initiatives Programme (OCIP)
Organizacion Achuar ti Iruntramu
PANAGTAGBO (Mindanao Indigenous Peoples Consultative Council, Inc.), Philippines
PRODECAP-SADAD du Niger
Puna Matariki, Aotearoa/New Zealand
Russian Association of Indigenous Peoples of the North, Kamchatka Region
Russian Association of Indigenous Peoples of the North, the Bystrinsky District, Kamchatka
Russian Association of Indigenous Peoples of the North, the Milkovsky District, Kamchatka
Russian Association of Indigenous Peoples of the North, the Sobolevsky District, Kamchatka
Russian Association of Indigenous Peoples of the North, the Ust-Kamchatksy District, Kamchatka
Russian Association of Indigenous Peoples of the North, the Elizovsky District, Kamchatka
Russian Association of Indigenous Peoples of the North, the Karaginsky District, Koryak Autonomous Okrug
Russian Association of Indigenous Peoples of the North, the Olyutorsky District, Koryak Autonomous Okrug
Russian Association of Indigenous Peoples of the North, of the Petropavlovsk-Kamchatsky
Russian Association of Indigenous Peoples of the North of Vlyuchinsk, Kamchatka
Russian Association of Indigenous Peoples of the North of Klyuch, Kamchatka
Russian Association of Indigenous Peoples of the North, of Palana, Koyrak Autonomous Okrug
Saami Council
Servicio de Apopyo Intercultural (SAIAL)
Siocon Subanon Association Incorporated, Philippines
Shimin Gaiku Centre, Japan
Taungya Foundation, Bangladesh
Tebtebba Foundation
Te Rapana Trust, Aotearoa/NZ
Universidad Indigena Internacional

Comentarios sobre la Respuesta del Equipo de Gestión del Banco Mundial al Informe Final sobre la Revisión de las Industrias Extractivas (04 de Junio de 2004)

Los pueblos indígenas nos interesamos mucho en la Revisión de las Industrias Extractivas (RIE) y presentaron varios informes y aportaciones a lo largo del proceso. Este interés se basaba en el hecho bien documentado de que, sin pleno reconocimiento y respeto por nuestros derechos, las industrias extractivas aumentan la pobreza de los pueblos indígenas, minan nuestra integridad sociocultural y nuestro bienestar y, en algunos casos, amenazan nuestra supervivencia como pueblos diferenciados.

Numerosos informes confirman que esta experiencia con las IE no es algo confinado al pasado, y es “uno de los mayores problemas de derechos humanos a los que se enfrentan los [pueblos indígenas] en las últimas décadas.” [1] Aún más, si se siguen ignorando nuestros derechos, solo podemos esperar que nuestras experiencias negativas con las industrias extractivas continúen y aumenten. Como observa el autor del Informe sobre el Desarrollo Humano del PNUD de 2004, “Se espera que muchas de las inversiones futuras en industrias extractivas se realicen en territorios de los pueblos indígenas. Unas inversiones que se llevan la base económica de su subsistencia y amenazan su existencia misma.” [2]

Por ello, nos sentimos muy apoyados cuando el Dr. Salim reconoció nuestra experiencia en su Informe Final sobre la RIE e hizo una serie de recomendaciones encaminadas a asegurar que nuestros derechos internacionalmente garantizados fueran reconocidos y respetados por el Grupo Banco Mundial, como condición previa a su continuada implicación con las industrias extractivas. Apoyamos firmemente las conclusiones y recomendaciones del Dr. Salim y exigimos al GBM que las aplique plenamente en la práctica. Apoyamos también firmemente la declaración del Dr. Salim en su carta al Presidente Wolfensohn, presentada con el Informe Final en enero de 2004, afirmando que “la revisión de la política de salvaguarda sobre pueblos indígenas es una prueba fundamental del compromiso del Banco Mundial con la reducción de la pobreza a través del desarrollo sostenible.” [3]

Como se expone más adelante, la Respuesta del Equipo de Gestión a la RIE y el borrador actual de la política de salvaguarda sobre pueblos indígenas (borrador de Política Operacional 4.10 sobre Pueblos Indígenas, versión de 17 de mayo de 2004) demuestran que el GBM no ha aprobado ese examen. Por la tanto, insistimos en que el GBM deje de financiar proyectos de industrias extractivas hasta que pueda demostrar que nuestros derechos, incluido el derecho al libre consentimiento informado previo, son reconocidos en las políticas y en la práctica del GBM.

El informe RIE señala claramente que el Grupo del Banco Mundial puede tener un rol en los sectores del petróleo, gas y minería “solamente si sus intervenciones permiten que las industrias extractivas contribuyan a la mitigación de la pobreza a través del desarrollo sostenible. Y esto puede ocurrir únicamente si existen las condiciones adecuadas.” El informe RIE especifica entonces una serie de condiciones y recomendaciones interrelacionadas que deben cumplirse o adoptarse para que la implicación del GBM en industrias extractivas pueda suponer una contribución a la reducción de la pobreza. Una de estas condiciones (previas) es la necesidad de evaluar y fortalecer la gobernabilidad. Además de otros temas, como la distribución de beneficios y la corrupción, los criterios de gobernabilidad especificados incluyen (en el nivel macro): la calidad del imperio de la ley; el respeto del gobierno por las normas laborales y por los derechos humanos, indicada por su ratificación y adhesión a los tratados internacionales de derechos humanos y el reconocimiento y la voluntad de proteger los derechos internacionalmente garantizados de los pueblos indígenas.

Aunque en la Respuesta del Equipo de Gestión se proponen algunas mejoras de la práctica del Banco, la Respuesta del Equipo de Gestión (REG) no garantiza que se darán las condiciones adecuadas. La REG:

i. rechaza totalmente condiciones esenciales y no trata de las deficiencias institucionales del Banco mismo;

ii. difiere la toma de decisiones o la asunción de compromisos sobre un amplio grupo de condiciones (como los derechos humanos);

iii. ignora condiciones clave, como que el prestatario debe reconocer y tener voluntad de respetar los derechos de los pueblos indígenas, y,

iv. acepta algunas condiciones en principio, pero sin comprometerse a tomar medidas para asegurar que esas condiciones se darán de manera participativa y con responsabilidades y sin dar garantías de que serán de obligado cumplimiento.

El resultado es que las condiciones adecuadas para apoyar proyectos de industrias extractivas no se darán y es poco probable que se consiga la reducción de la pobreza a través del desarrollo sostenible - que es el mandato del GBM. Por el contrario, el resultado será el aumento de la pobreza, una mayor corrupción, mayor degradación ambiental y violaciones de los derechos. Solo por estas razones, la REG está gravemente errada.

Recomendación de la RIE y Respuesta del Equipo de Gestión: la RIE recomienda claramente que el Banco no debiera financiar proyectos a menos que se haya obtenido el libre consentimiento informado previo (LCIP) de los pueblos indígenas. Esto es coherente con un amplio corpus de jurisprudencia y práctica internacional que mantiene que el LCIP es la norma aplicable a todas las actividades que afectan a los pueblos indígenas y sus territorios, particularmente en el contexto de las industrias extractivas. Es también coherente con las recomendaciones del Foro Permanente de la ONU para las Cuestiones Indígenas - un organismo de alto nivel de la ONU formado por representantes indígenas y gobiernos - que señaló en 2003 y 2004 al GBM “Que siga abordando las cuestiones pendientes, entre otras, la aplicación por el Banco de las leyes y normas consuetudinarias internacionales, en particular los instrumentos de derechos humanos, el pleno reconocimiento de los derechos consuetudinarios a la tierra y a los recursos de los pueblos indígenas, el reconocimiento del derecho de los pueblos indígenas a dar su libre consentimiento informado previo en relación con los proyectos de desarrollo que los afecten y la prohibición del reasentamiento involuntario de los pueblos indígenas.” [4]

En lugar de emplear las normas aceptadas internacionalmente, la REG habla de “libre consulta informada previa” que tiene como resultado una participación informada que conduce a una “amplia aceptación comunitaria” del proyecto. La REG añade que el “Grupo del Banco únicamente apoyará aquellos proyectos de la industria extractiva que tengan un gran apoyo de las comunidades afectadas (incluidas las comunidades de los Pueblos Indígenas).” [5] Este punto se repite en el anexo, que dice que “ Las discusiones con las comunidades deben proporcionar una consulta significativa y tener como resultado una participación informada; [y] el Grupo del Banco únicamente apoyará aquellos proyectos de la industria extractiva que tengan un gran apoyo de las comunidades afectadas. .. Nuestra política sobre Pueblos Indígenas está siendo revisada para incorporar este principio....” [6]

Lo que dice el borrador de la PO: El único texto en el borrador de la PO que puede entenderse como coherente con estas declaraciones de la REG está en el párrafo 15 (Divulgación y Examen del Banco) que dice: “En todo este examen, el Banco prestará particular atención a los informes y resultados de las consultas con los Pueblos Indígenas afectados y a la evaluación social, como base para determinar si el Banco continuará procesando un proyecto. Al tomar esta decisión, el Banco prestará también particular atención al grado en que los Pueblos Indígenas apoyan el proyecto.”

En relación con la explotación comercial de los recursos naturales en territorios de los pueblos indígenas, el párrafo 18 de la PO simplemente pide que “el prestatario garantice que, como parte del proceso de consulta, estos pueblos indígenas son informados de (a) sus derechos sobre estos recursos según la legislación estatuaria y consuetudinaria; (b) el ámbito y naturaleza del desarrollo comercial propuesto y las partes implicadas o interesadas en este desarrollo; y (c) los efectos potenciales de tal desarrollo en su subsistencia, medio ambiente y uso de los recursos naturales.” Los pueblos indígenas deberían también compartir equitativamente los beneficios de forma culturalmente apropiada y los “beneficios, compensación y derechos a un debido proceso son al menos equivalentes a los que corresponderían a cualquier propietario de tierra en caso de un desarrollo comercial en su tierra.”

Comentarios: En el derecho internacional contemporáneo, los pueblos indígenas tienen el derecho de participar en la toma de decisiones y de dar o negar su consentimiento a actividades que afecten sus tierras, territorios y recursos tradicionales. El consentimiento debe ser concedido libremente (siguiendo los procesos tradicionales de toma de decisiones de los pueblos indígenas), obtenido antes de la autorización e implementación de las actividades y debe basarse en que se entienden todos los aspectos implicados en la actividad o decisión en cuestión: por ello se llama libre consentimiento informado previo. Estos procesos tradicionales de toma de decisiones no se refieren al consentimiento o veto individual de una persona al desarrollo, más bien constituyen una toma de decisiones culturalmente apropiada y colectiva que mejora el autodesarrollo de los pueblos indígenas.

El GBM debe reflejar estos aspectos en la PO 4.10 sobre Pueblos Indígenas. Si el texto en la Respuesta del Equipo de Gestión - “amplia aceptación” o “amplio apoyo” - puede significar lo mismo que la norma del LCIP como debe aplicarse a los pueblos indígenas, depende de cómo se interprete y se haga operativo, siguiendo procesos de toma de decisiones consuetudinarios de los pueblos indígenas, y de que se haga una declaración expresa de que esas decisiones serán el factor principal para determinar si seguir o no con el proyecto.

El texto de la PO, tal como está en la actualidad, no permite tal interpretación ya que sólo exige que, junto al resultado de procesos de consulta y evaluación social, el Banco “también prestará especial atención al grado en que los Pueblos Indígenas apoyan el proyecto”. Esto da mucho poder de decisión al personal del Banco que se encarga de procesar los proyectos, y la experiencia del pasado con las políticas del Banco sobre pueblos indígenas ha demostrado que la frase “prestará particular atención” no tiene mucho significado en la práctica. Demuestra también que el grado en que los pueblos indígenas apoyen el proyecto propuesto es sólo uno más entre otros factores que se evaluarán para decidir si continuar con el apoyo. Por lo tanto, a los pueblos indígenas no se les da una voz decisiva ni influencia real en el proceso. Eso es claramente inadecuado en relación con las recomendaciones de la RIE, y de muchos otros, que hablan de proporcionar las salvaguardas adecuadas y asegurar la eficacia del desarrollo. La propia REG reconoce que “los proyectos que son aceptados por las comunidades van a ser más eficaces tanto para las comunidades como para los promotores.”

Las consultas llevadas a cabo por el Banco son, la mayoría de las veces, dirigidas por el prestatario o cliente, las entidades que habitualmente están más interesadas en la aprobación del proyecto. Aún más, que se dé tanto poder de decisión al personal del Banco es preocupante, dado que las mismas evaluaciones de resultados del GBM han demostrado que la participación de los pueblos indígenas en los proyectos del GBM es típicamente “escasa”; [7] y que solo el 38 por ciento de una muestra de proyectos del GBM que aplicaron la política de salvaguarda de pueblos indígenas, mitigaron de forma satisfactoria los impactos adversos y aseguraron beneficios. [8] El mismo examen ha hallado también que “los resultados de los proyectos [para los pueblos indígenas] no fueron tan satisfactorios en los sectores de energía y minería, transporte y medio ambiente ... La mayoría de estos proyectos ni mitigaron sus efectos adversos [sobre los pueblos indígenas] ni garantizaron que participaran equitativamente en los beneficios.” [9] Además, el examen interno del GBM sobre los resultados en proyectos de IE señaló que solo en “Tres de cada siete proyectos en los que se aplicó la política de pueblos indígenas, se cumplieron los requisitos de preparación de un Plan para el Desarrollo de Pueblos Indígenas (PDPI).” [10]

La falsa interpretación y manipulación que la REG hace del LCIP como libre consulta informada previa es inaceptable. En principio, lo mismo puede decirse de aplicar la norma de la “amplia aceptación /amplio apoyo de la comunidad” a los pueblos indígenas, ya que esto mina el derecho internacionalmente garantizado de los pueblos indígenas de dar su consentimiento a actividades que les afecten, e iguala a los pueblos indígenas y sus derechos a los de cualquier comunidad local. De hecho, esto niega el estatus de libre determinación y los derechos de los pueblos indígenas, considerando a los pueblos indígenas como un simple subgrupo de las comunidades locales.

Que el LCIP es tanto apropiado como necesario, queda claro en la propia evaluación interna del GBM de la OD 4.20, que señala que los proyectos de minería y energía “ponen en riesgo y peligro las vidas, propiedades y medios de subsistencia de [los pueblos indígenas]. Más aún, la tecnología moderna permite intervenciones en áreas hasta ahora remotas causando desplazamientos significativos y daños irreparables a la tierra y propiedades de los PI. En este contexto, los PI que viven en estas tierras remotas y ricas en recursos son particularmente vulnerables, debido a su menor capacidad de negociación, y porque sus derechos consuetudinarios no son reconocidos en varios países.” [11] Las evaluaciones internas y el testimonio de los pueblos indígenas a la RIE y en otros lugares, demuestran que las llamadas políticas de salvaguarda proporcionan escasa protección, cuando lo hacen, de los derechos e intereses de los pueblos indígenas. El resultado es el aumento de la pobreza, la destrucción de nuestros territorios, economías y culturas y el deterioro de la salud y bienestar de los pueblos indígenas. También somos a menudo perseguidos por oponernos a esas actividades.

Por último, la REG ignora por completo la recomendación de la RIE que dice que es “necesario incluir pactos en los acuerdos de los proyectos, que proporcionen acuerdos negociados y de obligado cumplimiento para todas las partes que dirigen las distintas actividades del proyecto, si los pueblos indígenas y las comunidades locales dan su consentimiento al proyecto.” [12]

Recomendación de la REI: La CFI y OMGI deberían participar en procesos de consentimiento que resulten en el libre consentimiento informado previo antes de que se produzca el reasentamiento y “el reasentamiento solo debería permitirse si la comunidad indígena ha dado su libre consentimiento informado previo, si hay garantías de derecho de retorno una vez que deja de existir la razón para el reasentamiento y si se produce después de un acuerdo sobre beneficios de reasentamiento.”

Respuesta del Equipo de Gestión: Salvo al reconocer que la aceptación de la comunidad es fundamental para la eficacia del desarrollo, la REG es claramente inadecuada. Para los pueblos indígenas, numerosos organismos internacionales de derechos humanos han determinado que el LCIP es la única norma aceptable en relación con el reasentamiento. La REG, sin embargo, señala que : “Las discusiones con las comunidades deberían proporcionar una consulta libre previa e informada. A partir de estas acciones, el GBM debería poder determinar si las comunidades apoyan el proyecto. El GBM se comprometerá a tener en cuenta el punto de vista de las comunidades sobre el proyecto para determinar si seguir con el proceso del proyecto.” [13] Como con el LCIP en general, dado que el GBM sólo se compromete a “tomar en cuenta” los puntos de vista de los pueblos indígenas, la REG no da a los pueblos indígenas una voz decisiva en relación con el reasentamiento involuntario.

La PO es además sustancialmente incompatible con los derechos de los pueblos indígenas internacionalmente garantizados. El párrafo 20 dice que:

El párrafo 9 de la PO 4.12 va más allá, señalando que los pueblos indígenas pueden ser realojados forzosamente aunque la experiencia ha demostrado que esto “puede tener impactos adversos significativos sobre su identidad y supervivencia cultural.” Una vez más, esto es contrario a toda una serie de derechos internacionalmente garantizados.

Recomendación: tanto el BIRD como la CFI deberían, en primer lugar, tener una reunión formal con los representantes libremente elegidos de los pueblos indígenas para discutir qué cambios son necesarios en la PO 4.10 y qué medidas son necesarias en relación con las salvaguardas de la CFI para asegurar que se aplica el LCIP de forma adecuada y coherente con los derechos de los pueblos indígenas, especialmente en relación con “proyectos de desarrollo que les afecten, y con la prohibición del reasentamiento involuntario....” [1] .

En este contexto, y en contra de la declaración que se incluye en la Respuesta del Equipo de Gestión, queremos subrayar que la mesa redonda jurídica recomendada en la REI y encargada a los gestores del Banco, no se ha celebrado. Los pueblos indígenas informaron a los gestores del Banco antes, durante y después de la reunión de mayo de 2004 con los abogados del Banco, que esta reunión no era la mesa redonda jurídica y que se estaba a la espera de tal reunión (organizada conjuntamente). Finalmente, el Directorio del GBM debería comprometerse a la institucionalización y operacionalización del LCIP en las políticas y prácticas del GBM e instruir a los gestores del GBM para que garanticen que este derecho queda incorporado en la PO 4.10 con la plena participación de los pueblos indígenas y sus representantes libremente elegidos.

La Respuesta del Equipo de Gestión (REG) proclama que los pueblos indígenas han sido ampliamente consultados, a través, incluso, “de una reunión en Mayo de 2004 con representantes de la comunidad indígena internacional y el personal legal del GBM, como se solicitaba en el informe RIE.”

Estas declaraciones ignoran el hecho de que la política contradice las normas internacionales de derechos humanos relativas a los pueblos indígenas - lo que es la mejor medida de “buenas prácticas” y de “liderazgo en la protección de los derechos de los pueblos indígenas” -, que han rechazado la política propuesta, han declarado que la consulta ha sido sustancialmente deficiente y niegan la afirmación de que la reunión de mayo de 2004 fuera la ‘mesa redonda jurídica’ recomendada por la RIE, a la que el personal senior del GBM se comprometió y que anteriormente habían propuesto los pueblos indígenas. De hecho, en la reunión de mayo de 2004, la mitad de la reunión se invirtió en discutir si esa reunión era o no la ‘mesa redonda jurídica’. Los pueblos indígenas mantuvieron que no lo era, y el Banco insistió en que sí, aunque el personal del Banco estuvo de acuerdo en registrar las opiniones indígenas sobre el tema. En general, los pueblos indígenas consideraron esta reunión insuficiente porque:

En relación con los contenidos de la PO 4.10, hay consenso general entre los pueblos indígenas de que no está armonizada con nuestros derechos internacionalmente reconocidos y no proporciona garantías adecuadas para asegurar que ‘no se daña’ o que los pueblos indígenas se van a beneficiar de una manera culturalmente apropiada de los proyectos financiados por el Banco. La REG sin embargo afirma que “La política revisada contendrá una serie de importantes disposiciones que son particularmente relevantes para las IE, en relación con el reconocimiento de los derechos territoriales y garantizando que los Pueblos Indígenas se benefician de los proyectos de IE que se llevan a cabo en sus tierras tradicionales.” [14] Al menos en su actual redacción, es difícil llegar a la conclusión de que tales medidas están incluidas en el borrador de la PO (ver, entre otros, los párrafos 16-18, 20 de la PO 4.10).

La REG señala además que “Se espera que la política revisada sobre Pueblos Indígenas incorpore una disposición sobre procedimientos de reclamación en proyectos que afecten a los Pueblos Indígenas,” pero no hay mención de esto en el actual borrador de PO. [15]

La REI recomendaba que “el GBM no debería apoyar los proyectos de industrias extractivas que afectan a pueblos indígenas, sin el reconocimiento previo y garantías efectivas de los derechos de los pueblos indígenas a poseer, controlar y gestionar sus tierras, territorios y recursos” y “el GBM debería promover únicamente aquellas ‘reformas del sector’ que a la vez reconozcan y garanticen los derechos de los pueblos indígenas a sus tierras, territorios y recursos tradicionalmente poseídos o de otro modo ocupados o utilizados por ellos.” [16] El propio examen interno del GBM de su política de salvaguarda sobre pueblos indígenas afirma que:

Es importante considerar los derechos consuetudinarios de los PI a la tierra cuando se están considerando efectos adversos, especialmente cuando esa tierra no está aún legalmente titulada. Esto es importante incluso en proyectos de asistencia técnica, que impliquen cambios institucionales y de regulaciones para facilitar el aumento de las inversiones en la explotación de recursos naturales. En esos casos, pueden ser necesarios [Planes de Desarrollo para Pueblos Indígenas] que aseguren que se toman las medidas o se adoptan los marcos de regulación adecuados para proteger los intereses legítimos de los PI en el caso de que llegue a materializarse la explotación comercial. [17]

La REG contiene dos referencias a este tema: 1) los derechos a las tierras y territorios se tratarán en la PO [18] y 2) “Se espera que la política revisada de Pueblos Indígenas incorpore una disposición para asegurar que las comunidades de Pueblos Indígenas afectadas reciben beneficios, compensación y derechos al debido proceso, al menos equivalente a lo que correspondería a cualquier otro propietario de tierras tendría derecho en el caso de uso comercial de sus tierras.” [19]

En relación con el primer punto, sabemos que la PO 4.10 se está revisando actualmente. Queremos, de todos modos, señalar que la PO 4.10 en su actual redacción, no se ocupa adecuadamente del tema y no llega al nivel marcado por las normas jurídicas internacionales sobre los derechos de los pueblos indígenas a la tierra. El párrafo 17 del borrador de la OP señala

Cuando el proyecto implique (a) actividades que son contingentes en el establecimiento de derechos legalmente reconocidos a las tierras tradicionalmente ocupadas o consuetudinariamente utilizadas por Pueblos Indígenas, como proyectos de titulación de tierras, o (b) la adquisición de tales tierras, el [Plan para los Pueblos Indígenas] incluirá un plan de acción para el reconocimiento legal de tal ocupación y utilización. Normalmente el plan de acción se llevará a cabo antes de la implementación del proyecto; pero, en algunos casos, el plan de acción puede tener que llevarse a cabo a la vez que el proyecto mismo. Este reconocimiento legal puede tomar la forma de:

(a) pleno reconocimiento legal de los sistemas de tenencia de tierra consuetudinarios existentes de los Pueblos Indígenas; o

(b) conversión de los derechos de uso consuetudinarios en derechos de propiedad comunal y/o individual.

Si ninguna opción es posible bajo la legislación nacional, el PPI incluirá medidas para el reconocimiento legal de derechos de uso o custodia renovables, perpetuos o a largo plazo.

Si este texto exige el reconocimiento previo de los derechos de los pueblos indígenas a sus tierras, territorios y recursos en relación con los proyectos extractivos, depende de si el proyecto extractivo puede ser clasificado como (a) o (b) en el primer párrafo y si hay un procedimiento en la legislación nacional que permite ese reconocimiento. Por lo tanto, no hay una afirmación clara en la PO de que se requiera la resolución previa de la cuestión de los derechos de los pueblos indígenas a las tierras y recursos. Aún más, la conversión de los derechos consuetudinarios en derechos de propiedad individual sin el expreso libre consentimiento informado previo de los pueblos indígenas afectados, está en contra de la legislación de derechos humanos y de las culturas y costumbres indígenas. En relación con el segundo punto, está claro en la legislación internacional que los derechos de propiedad de los pueblos indígenas son especiales y requieren un más alto nivel de protección del que se otorga a los derechos de propiedad no indígenas. Por lo tanto, la frase “al menos equivalente a lo que correspondería a cualquier otro propietario de tierras” socava seriamente los derechos de propiedad de los pueblos indígenas internacionalmente garantizados.

Recomendación: La PO debe declarar inequívocamente que el GBM no financiará proyectos de industrias extractivas ni promoverá reformas sectoriales sin la previa resolución, el previo reconocimiento y firmes garantías demostrables de los derechos de los pueblos indígenas sobre sus tierras, territorios y recursos tradicional/consuetudinariamente poseídos o de otro modo ocupados y usados.

Respuesta del Equipo de Gestión: La REG no se desvía de la posición habitual del GBM que señala que contribuye a los derechos humanos a través de la financiación, entre otras cosas, de proyectos de educación y salud o de sus políticas de salvaguarda, y que está involucrado en un diálogo sobre los derechos humanos. A la vez, no ha adoptado ningún compromiso para emprender ninguna acción verificable en relación con los derechos humanos. Por el contrario, se señalan las discusiones en el interior de la institución, incluyendo una discusión a nivel de Directorio sobre “todo el tema de un enfoque del desarrollo ‘basado en derechos’.” [20] Sin embargo, adoptar un enfoque del desarrollo basado en derechos es tan solo una de las recomendaciones de la REI sobre derechos humanos, y la menos concreta de todas ellas. De este modo, la REG distorsiona el espíritu general de las recomendaciones de la REI y a la vez no responde a las recomendaciones específicas para las que hay indicadores mensurables del (in)cumplimiento del Banco en relación con la REI.

La REG también ignora el informe del Ombudsman Asesor sobre Cumplimiento del Banco sobre la implicación de la CFI y el OMGI con las industrias extractivas hecha en la RIE. [21] Observando que ni CFI ni OMGI toman en consideración de manera sistemática los derechos humanos y los derechos laborales en relación con los proyectos de IE, el informe señalaba que:

Esto no quiere sugerir que preocupaciones mayores por los derechos humanos en ciertos países deben ser una barrera para incorporarse a la CFI o el OMGI (a menos que esta sea la política declarada del Grupo Banco Mundial). Por el contrario, CFI y OMGI deberían considerar de forma más sistemática los riesgos potenciales para los derechos humanos en el nivel de proyecto, tomar las medidas adecuadas para mitigarlo y proporcionar una orientación clara a los clientes en ambos aspectos. Cuando proceda, debería informarse sobre estos aspectos en el nivel de proyecto. [22]

Otra evaluación interna recomendaba también un aumento de la atención hacia los derechos humanos en el contexto las políticas de salvaguarda y otras del GBM, en particular cuando estas políticas están por debajo de las buenas prácticas de la industria. [23]

Recomendación: La RIE y muchos otros han afirmado que el Banco debe reconocer que tiene obligaciones legales internacionales en relación con los derechos humanos, y que esas obligaciones deben reflejarse en las políticas y práctica del Banco. El Banco puede y debe exceder el nivel técnico de obligación que le impone la legislación internacional y adoptar un enfoque proactivo hacia los derechos humanos, renunciando a su posición actual de que no puede tratar de derechos civiles y políticos debido a su Convenio Constitutivo. Además, el Banco debe evaluar -como obligación legal- las obligaciones de sus prestatarios en relación con los tratados de internacionales de derechos humanos que han ratificado - como se exige para los tratados medioambientales en dos de las políticas del Banco - y la legislación internacional general, y asegurarse de que sus programas y proyectos no minan esas obligaciones. Esto requerirá como mínimo una evaluación de las obligaciones del prestatario, de los posibles impactos y de las medidas requeridas para evitar impactos negativos.

La política de salvaguarda del Banco Mundial sobre Hábitats Naturales PO4.04, exige medidas de compensación en proyectos que causen un cambio significativo en un hábitat natural. Si esto se produce, se requiere a los prestatarios que lleven a cabo una “compensación”, como parques naturales u otras áreas protegidas, para compensar la pérdida de hábitats. Los pueblos indígenas han demostrado que, en algunos casos, se ven negativamente afectados por un proyecto extractivo y que sus derechos se infringen aún más por el establecimiento de estas compensaciones. Por ello la RIE recomendaba que “se preste siempre especial atención a asegurar que se respetan los derechos de los pueblos indígenas a sus tierras, territorios y recursos tradicionalmente poseídos o de otro modo ocupados o utilizados, cuando se eligen y diseñan medidas de compensación”. [24]

La REG no menciona esta recomendación en absoluto. [25] La única orientación sobre este tema es la referencia general en toda la REG de que el Banco se encarga de los asuntos indígenas en la PO 4.10. El párrafo 21 de la PO habla de “restricciones involuntarias al acceso de los Pueblos Indígenas a parques y áreas protegidas legalmente declarados” y que “se dará preferencia a los acuerdos de colaboración” que permitan a los pueblos indígenas seguir utilizando recursos en áreas protegidas. A menos que se interprete de manera muy laxa que otras disposiciones de la PO (ver párr. 17 citado antes) requieren el reconocimiento legal previo de los derechos de los pueblos indígenas a sus tierras, territorios y recursos, según el párr. 21 los derechos de los pueblos indígenas no serán protegidos en relación con el establecimiento de estas compensaciones, y los pueblos indígenas pueden ser forzosamente excluidos de esas áreas (ver también párr.7 de la PO 4.12 sobre Reasentamiento Involuntario).

Esta sección de la PO es incompatible con la Decisión VII/28 de la Conferencia de las Partes del Convenio sobre la Diversidad Biológica, una Decisión que es legalmente vinculante para todos los estados partes del Convenio. Según la PO 4.01 sobre Evaluación Ambiental, se requiere al Banco que se asegure de que los proyectos no violan las obligaciones de los prestatarios bajo tratados ambientales ratificados, tales como el CDB. La Decisión VII/28 “toma nota de que el

establecimiento, gestión y vigilancia de las áreas protegidas deberían realizarse con la participación plena y efectiva de las comunidades indígenas y locales y respetando plenamente sus derechos en consonancia con la legislación nacional y las obligaciones internacionales aplicables.” Estas obligaciones internacionales, en muchos casos, incluyen los derechos de los pueblos indígenas a poseer y controlar sus tierras, territorios y recursos tradicionalmente poseídos o de otro modo ocupados o utilizados.

Recomendaciones de la RIE: El informe de la RIE señala que la eliminación de relaves en ríos ha tenido un impacto negativo, a veces grave, sobre los pueblos indígenas. Por ello recomienda que “la ESR y la eliminación de relaves en ríos no se deben emplear en áreas como arrecifes de coral que tengan importantes funciones ecológicas o significado cultural, ni en aguas costeras utilizadas por los pueblos indígenas o por comunidades locales para fines de subsistencia.”

Respuesta del Equipo Gestor: En relación con la eliminación de relaves en ríos, la REG señala que “En la práctica, bajo sus directrices existentes, el GBM no ha apoyado desde hace tiempo proyectos que supusieran eliminación de relaves en ríos. La nueva Directriz sobre Minería de Metales Preciosos ... incluirá una clara afirmación sobre este tema.” Nada se indica sobre la naturaleza de esta “clara afirmación”, a menos que pueda deducirse que el Banco no apoyará el vertido en ríos basándose en sus prácticas anteriores declaradas.

En relación con la eliminación submarina de relaves (ESR), la REG señala que “El GBM solo apoyaría la ESR después de una cuidadosa evaluación; sin embargo, no descartará totalmente la ESR cuando sea claramente la mejor opción y sea ambiental y socialmente aceptable.” No se aclara cómo determinará el Banco si la ESR es socialmente aceptable. Más aún, en relación con la protección de arrecifes de coral y aguas costeras utilizadas para la subsistencia, la REG simplemente se refiere a las políticas de salvaguarda existentes y explica que estas políticas aseguran que las áreas significativas por motivos culturales, ecológicos y de subsistencia no DEBERIAN ser negativamente afectadas: “Las políticas de salvaguarda existentes (en particular las de evaluación ambiental, hábitats naturales y propiedad cultural) aseguran que las funciones ecológicas, la significación cultural y los usos de subsistencia no deben ser puestos en peligro cuando se elige la ESR como la opción de eliminación preferida.” Esto es claramente inadecuado e inaceptable.

La REI recomienda que el Banco apoye más la minería a pequeña escala, dando preferencia a la minería comunitaria sobre los mineros itinerantes y siempre asegurándose de que los derechos de los pueblos indígenas son respetados. La REG señala que: “Algunos de estos temas ya se han tratado en el documento de orientación sobre Minería y Pueblos Indígenas; el documento de orientación será utilizado por los jefes de equipos de tareas en el diseño de los proyectos. Se ha prestado atención explícita a los temas de los derechos indígenas y de la minería a pequeña escala.” [26] Aunque algunos pueblos indígenas participan en la minería a pequeña escala y artesanal, muchos otros se ven negativamente afectados por la minería a pequeña escala. Por lo tanto, tratar estos temas en un ‘documento de orientación’ es inadecuado, y se requiere prestar atención al desarrollo de normas obligatorias, unas normas que deben elaborarse con participación significativa de los pueblos indígenas.

Respuesta del Equipo Gestor: Cuando trata la cuestión de la gobernabilidad, el REG señala que “todas las futuras Estrategias de Asistencia a Países (EAP) en el caso de países ricos en recursos, tratarán sistemáticamente de los asuntos relevantes de IE.” [27] A este respecto, el Banco debe comprometerse con la participación significativa de los pueblos indígenas en la formulación de la EAP y comprometerse a la divulgación pública inmediata de todas las EAP.

[1] Informe del Foro Permanente sobre las Cuestiones Indígenas en su Segunda Sesión. Doc de la ONU E/2003/43; E/C.19/2003/22, párr. 33.

[2] Un enfoque del desarrollo basado en los derechos es uno que vincula explícitamente las políticas, objetivos, proyectos y resultados del desarrollo con las normas internacionales de derechos humanos exigiendo, entre otras cosas, que el desarrollado esté orientado al cumplimiento de los derechos humanos. A la inversa, es estrategia proactiva la de convertir los derechos en objetivos y normas de desarrollo. Ver, entre otros, A.SEN, Development as freedom (Knopf 1998) y El derecho al desarrollo. Informe del experto independiente sobre el derecho al desarrollo, Dr. Arjun Sengupta, en cumplimiento de la resolución de la Asamblea General 54/175 y resolución de la Comisión de Derechos Humanos E/CN.4/RES/2000/5. Doc. de la ONU E/CN.4/2000/WG.18/CPR.1, 11 de septiembre, pár.19.

[1] Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, Sr.Rodolfo Stavenhagen, presentado según la resolución 2001/57 de la Comisión. Doc. de la ONU: E/CN.4/2002/97, párrafo 56.

[2] Sakiko Fukuda-Parr, Prior consent of indigenous communities vital if developing nation projects are to succeed, The Financial Times, 7 May 2004.

[3] Carta del Dr. Emil Salim a J. Wolfensohn, Presidente del Banco Mundial, 12 de enero de 2004.

[4] Informe del Foro Permanente para las Cuestiones Indígena en su Segunda Sesión. Doc. de la ONU: E/2003/43; E/C.19/2003/22, par. 33.

[5] Par. 34. Ver también par. 24

[6] Anexo, Parte I, par. 13.

[7] Implementation of Operational Directive 4.20 on Indigenous Peoples: An independent desk review January 10, 2003, Country Evaluation and Regional Relations (OEDCR), OED Report No. 25332, World Bank: Washington, D.C. 2003.

[8] Implementation of Operational Directive 4.20 on Indigenous Peoples: An Evaluation of Results. OED Report No. 25754, 10 April 2003, World Bank: Washington DC, at 2.

[9] Id.

[10] Extractive Industries and Sustainable Development. An Evaluation of World Bank Group Experience. OED/OEG/OEU, World Bank: Washington DC, 2003, 15., at 43.

[11] Id. at 26.

[12] RIE Informe Final, 50.

[13] Anexo, Parte II, par. 8.

[14] Striking a Better Balance – The World Bank Group and Extractive Industries: The Final Report of the Extractive Industries Review. Borrador de la Respuesta del Equipo Gestor del BM, 4 de junio de 2004, par. 40.

[15] Anexo, Parte I, par. 13. Este párrafo también afirma que: “Aunque es mejor tratar las reclamaciones local y directamente entre el inversor y las comunidades, el CFI y OMIG tienen su OCO (Oficina de Cumplimiento y Ombudsman) como una ofician de ombudsman independiente para recibir y tratar de resolver reclamaciones; también el BIRD/AIF tienen su Panel de Inspección.”

[16] REG. 60.

[17] Implementation of Operational Directive 4.20 on Indigenous Peoples: An Evaluation of Results. OED Report No. 25754, 10 April 2003, World Bank: Washington DC, at 2.

[18] Entre otros, Anexo Parte III, par. 7.

[19] Anexo, Parte I, par. 13.

[20] Par. 36.

[21] Técnicamente, el banco respondió a este emanen en un documento separado, ver nota 1 para la localización de las otras respuestas.

[22] Extracting Sustainable Advantage? A review of how sustainability issues have been dealt with in recent IFC & MIGA extractive industries projects. Final Report. Compliance Advisor Ombudsman, World Bank: Washington DC, April 2003, at 36.