¿Hacia delante o hacia atrás? El examen y actualización de las salvaguardias del Banco Mundial (2012-14)

Incluso proyectos basados en las comunidades financiados por el Banco Mundial han tenido efectos negativos en comunidades
By
Tom Griffiths

¿Hacia delante o hacia atrás? El examen y actualización de las salvaguardias del Banco Mundial (2012-14)

Actualmente el Banco Mundial está llevando a cabo un «examen y actualización» de ocho de sus diez políticas de salvaguardia social y ambiental que va a durar dos años. Diversas ONG han resaltado que el Banco Mundial debe utilizar el examen como una oportunidad para mejorar sus normas y reforzar los sistemas de aplicación y cumplimiento para aumentar su obligación de rendir cuentas y entregar resultados que contribuyan al desarrollo sostenible. Al mismo tiempo han manifestado que les preocupa que el plan del Banco para «consolidar» sus políticas, con un mayor énfasis en el uso de sistemas nacionales para abordar las cuestiones relativas a las salvaguardias, pudiera acabar en normas debilitadas y una menor rendición de cuentas por parte del Banco y los gobiernos prestatarios ante las comunidades afectadas y el público.

En noviembre de 2012 el presidente del Grupo del Banco Mundial, Jim Yong Kim, comprometió públicamente al Banco a asegurarse de que el proceso de examen no lleve a un debilitamiento de las normas existentes. Las ONG han acogido con satisfacción esta promesa, pero siguen teniendo profundas reservas respecto al contenido y el ámbito del examen y respecto al proceso de consulta pública sobre el desarrollo de un nuevo marco de salvaguardias. Este artículo proporciona un resumen del examen y expone algunas de las cuestiones que más preocupan a las ONG en lo que respecta al contenido y el proceso junto con algunas recomendaciones para abordar las lagunas que hay en el examen y fortalecer el marco de salvaguardias del Banco.

Algunas recomendaciones importantes de la sociedad civil y los pueblos indígenas[i]

  • Un marco de salvaguardias revisado debe incluir medidas que aseguren la implementación efectiva de las políticas, por ejemplo reformas de las estructuras de incentivos del personal y la asignación de más recursos para aplicar y supervisar las salvaguardias.
  • La consolidación y simplificación de las políticas, no debe conducir a un debilitamiento de las normas.
  • Se deben mantener las normas vinculantes para los prestatarios y el personal del Banco.
  • Las salvaguardias deben ser armonizadas hacia arriba para alinearlas con los derechos humanos y las normas medioambientales internacionales, incluidos aquellos consagrados en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas  (DNUDPI) y otros instrumentos de defensa de los derechos humanos conexos.
  • Un nuevo marco integrado debe incluir normas vinculantes sobre cuestiones nuevas de crucial importancia, como los derechos humanos, el consentimiento libre, previo e informado y la adquisición de tierra, entre otros.
  • El examen y el nuevo marco deben abordar los riesgos sociales y ambientales que conllevan todas las modalidades de instrumento de préstamo del Banco (incluidos los préstamos programáticos), no solo la financiación de las inversiones.
  • Las consultas sobre el examen y sobre la actualización de políticas deben ser significativas y asegurar la divulgación focalizada entre comunidades y grupos vulnerables afectados por las operaciones de préstamo del Banco.
  • El proceso de examen debe reforzar la obligación del Grupo del Banco Mundial de rendir cuentas a las comunidades afectadas y el público.

Contenido y objetivos del examen y el proceso de actualización:

Las políticas del Banco que están siendo examinadas son la de evaluación ambiental (OP 4.01), reasentamiento involuntario (OP 4.12), pueblos indígenas (OP 4.10), bosques (OP 4.36), hábitats naturales (OP 4.04), control de plagas (OP 4.09), recursos culturales físicos (OP 4.11) y seguridad de las presas (OP 4.37). La política de uso experimental de los sistemas de los prestatarios para abordar las cuestiones relativas a las salvaguardias ambientales y sociales en los proyectos financiados por el Banco (OP 4.00) también está siendo examinada. 

Según el documento expositivo publicado por el Banco en octubre de 2012, uno de los principales objetivos del examen es «fortalecer la eficacia de las políticas de salvaguardia a fin de mejorar los resultados en materia de desarrollo de las operaciones del Banco», y en dicho documento se señala también que el Banco es «consciente de los progresos realizados en materia de prácticas regionales e internacionales para abordar las cuestiones ambientales y sociales, y de los nuevos marcos de sostenibilidad que utiliza la comunidad internacional más amplia de financiamiento para el desarrollo».[ii]  Con este fin, además de las políticas mencionadas arriba, el examen también explorará de qué manera el Banco podría abordar siete «nuevas esferas» no cubiertas por las políticas existentes, a saber:

  • Los derechos humanos.
  • El consentimiento libre, previo e informado (CLPI) y los pueblos indígenas.
  • La tenencia de la tierra y los recursos naturales.
  • El trabajo y la salud y seguridad en el trabajo.
  • Las cuestiones de género.
  • La discapacidad.
  • El cambio climático.

Programa del examen:

El proceso de revisión está dividido en las tres fases siguientes:

Fase I: octubre de 2012 - abril de 2013 (consultas internas y externas y «estudios analíticos»).

Fase II: mayo - noviembre de 2013 (consultas sobre un nuevo proyecto de «marco integrado»).

Fase III: diciembre 2013 - junio 2014 (finalización, últimas consultas y presentación ante el Directorio).[iii]

La fase I ya se está terminando. Durante esta primera fase se han mantenido reuniones de consulta y diálogos por todo el mundo, empezando con una reunión informativa para ONG en Washington en noviembre de 2012. En el primer trimestre de 2013 también se han celebrado varias reuniones de un día de duración con «grupos de debate» integrados por expertos seleccionados para analizar cada «nueva esfera». En el sitio web del Banco dedicado al examen de las salvaguardias hay publicados resúmenes de las reuniones generales de consulta y de los debates de expertos (ver Información Adicional más adelante):

Cambio de programa:

Al cierre de la edición de este artículo hay indicios de que toda la programación de actualización de las salvaguardias podría ser retrasada, ya que el Banco Mundial ha indicado que un nuevo marco de salvaguardias debe ser coherente con la agenda de «modernización» que está preparando. Por el momento no es probable que este plan de modernización sea lanzado hasta octubre de 2013, lo que significa que el primer borrador del nuevo marco de salvaguardia no aparecería hasta finales de este año.

¿Se están subsanando las deficiencias de la implementación?

En respuesta a las valiosas recomendaciones derivadas del examen del sistema de salvaguardias del Banco realizado por el Grupo de Evaluación Independiente (GEI) en 2010, en el que se resaltó la necesidad de fortalecer la implementación de las normas de  salvaguardias[iv], el Banco señala en su documento expositivo que el proceso de examen es una oportunidad para tomar varias medidas con el fin de mejorar la implementación, supervisión y seguimiento de las políticas de salvaguardia (en la sección V). En ese mismo documento el Banco dice que analizará medidas para «transformar» la «cultura de aprobación» en otra centrada en los resultados y los productos.

A pesar de estos positivos compromisos públicos, hay indicios de que en el proceso de examen de las salvaguardias no se está prestando la debida atención a la cuestión crucial de la implementación de las salvaguardias. Da la impresión de que hasta ahora la iniciativa está centrada principalmente en reescribir las políticas y directrices, en lugar de reformar el marco de salvaguardias entero como sistema integrado. Mientras tanto, la recientemente terminada y controvertida reforma del financiamiento para proyectos de inversión, que ha consolidado muchas políticas distintas en una nueva política abreviada, ha aflojado los requisitos de supervisión. Este debilitamiento se ha producido a pesar de que el Banco había asegurado que dicha reforma no disminuiría los estándares.

En su respuesta oficial al examen de las salvaguardias realizado por el GEI, la dirección del Banco había prometido llevar a cabo un examen de las prácticas que se siguen actualmente con respecto a la responsabilidad, la obligación de rendir cuentas, los incentivos, la dotación de personal y la elaboración de presupuestos para el procesamiento y la supervisión de las salvaguardias.[v] Hasta ahora ninguna de las peticiones de información sobre este examen de vital importancia ha sido atendida por el Banco. En las consultas de la fase I varias ONG plantearon preguntas sobre los planes del Banco para hacer reformas institucionales con el fin de mejor la implementación de las salvaguardias, pero de momento no han recibido una respuesta significativa.

Las ONG, incluido el FPP, mantienen que el examen debe tener en cuenta la necesidad de revisar completamente el marco de implementación y cumplimiento del Banco con el fin de asegurar que las normas nuevas y revisadas  que son adoptadas sean  implementadas eficazmente en sus proyectos y programas. Eso significa que el nuevo marco integrado debe incluir un capítulo específico sobre la implementación, el cumplimiento y la obtención de  resultados positivos para las comunidades y el medio ambiente. Algunas organizaciones de la sociedad civil advierten que sin planes claros para mejorar la implementación, el nuevo marco integrado de salvaguardias no dará resultados útiles.

¿Se tienen en cuenta las lecciones aprendidas?

El Banco afirma que en el examen de las salvaguardias se utilizarán exámenes anteriores y en curso de diferentes sectores y temas (párrafo 36 del documento expositivo). Sin embargo aún no está claro cómo se van a incorporar en el nuevo marco la experiencia adquirida en la implementación las evaluaciones tanto oficiales como independientes. Las ONG han preguntado constantemente cómo las investigaciones y conclusiones del Panel de Inspección referentes al cumplimiento darán forma al nuevo marco de salvaguardia, y están pidiendo al Banco que proporcione a dicho panel un papel oficial en el proceso de examen.[vi] Asimismo la sociedad civil ha llamado muchas veces la atención sobre las cruciales evaluaciones realizadas por el GEI y sus detalladas recomendaciones al Banco sobre la aplicación de salvaguardias, en las que a menudo reflexiona sobre las razones por las que ha habido fracasos en el pasado. La dirección del Banco informa  que está hablando con el Panel de Inspección y  ha invitado a que se formulen comentarios, pero que solo el Directorio del Banco puede tomar la decisión de dar al Panel un papel oficial en el proceso de examen. Por su parte el Directorio señala que es la dirección del Banco la que está dirigiendo el proceso de examen.[vii]

Las ONG están pidiendo que el Banco haga públicos los debates que ha mantenido con el Panel de Inspección hasta ahora, e insisten en que a la hora de diseñar cualquier nuevo marco de salvaguardias se tenga en cuenta una documentación sistemática de las lecciones del Panel. Asimismo las ONG piden que el Banco aclare en el examen de las salvaguardias cómo está respondiendo a las evaluaciones pertinentes del GEI.

Ámbito restringido del examen:

Aunque las organizaciones de la sociedad civil han acogido con satisfacción la atención prestada a «nuevas esferas», han preguntado repetidas veces por qué el examen del Banco está restringido a la consideración de las ocho políticas de salvaguardia identificadas y su aplicación en «proyectos de inversión». El resto de los instrumentos financieros están excluidos de los debates para el examen de las salvaguardias, lo que significa dejar una proporción considerable de la financiación del Banco fuera de la revisión para determinar qué cambios son necesarios en el marco de salvaguardias sociales y ambientales del Banco. La respuesta actual del Banco es que ampliar el ámbito del examen es una decisión que tiene que tomar el Directorio, y esta solicitud de la sociedad civil será remitida al Comité sobre la Eficacia en Términos de Desarrollo (CODE). La sociedad civil ha hecho constantemente presión para que se incluyan todos los instrumentos de financiación, destacando la necesidad de que los préstamos para políticas de desarrollo sean incluidos[viii] y argumentando que cualquier instrumento de financiación nuevo debe formar parte de un sistema integrado que evalúe, prevenga y gestione riesgos sociales y ambientales.[ix]

Las organizaciones de la sociedad civil insisten en que el ámbito del examen de las salvaguardias debe ser ampliado para incluir todos los instrumentos financieros, entre ellos los préstamos para políticas de desarrollo y el Programa para Resultados.

¿Claras reglas vinculantes o vagos principios rectores?

En las presentaciones del Banco y en su documento expositivo sobre el examen de las salvaguardias se propone que el nuevo marco incluya un conjunto tripartito de documentos sobre los principios, las políticas y las directrices de salvaguardia. Dichos documentos señalan que las «nuevas esferas», como la de los derechos humanos, se podrían abordar a través de otras opciones que no incluyan políticas, como por ejemplo «principios» globales, en vez de hacerlo con nuevas reglas y normas de salvaguardia específicas Resulta verdaderamente preocupante que el Banco pueda llegar a meter todas las esferas complejas y espinosas en esta nueva bolsa de «principios» que propone, sin adoptar normas de políticas que sean específicas y significativas.

Las organizaciones de la sociedad civil hacen hincapié en que una serie de esferas fundamentales, como la tenencia de la tierra, las cuestiones de género, el trabajo y los derechos humanos, deben pasar a ser elementos clave del nuevo marco de políticas que establezca requisitos vinculantes para el personal del Banco y los prestatarios, incluyendo la opción de adoptar una nueva política de salvaguardia independiente sobre los derechos territoriales y la adquisición de tierra.

Las consultas empiezan con mal pie:

Además de las inquietudes por el contenido y el ámbito del examen de las salvaguardias del Banco, tras cinco meses de diálogos y debates que aún continúan, el proceso de consulta pública de la fase I está recibiendo cada vez más críticas.[x] Aunque las llaman «consultas», han adoptado el formato de debates de intercambio de información con tiempo limitado para cubrir de manera significativa quince temas políticos distintos además de otras cuestiones ligadas a la mejora de los resultados en lo que respecta al desarrollo (véase abajo). La naturaleza comprimida del proceso ha significado que las reuniones normalmente duran medio día (a veces tan solo 3,5 horas) y todas están convocadas para que atienda un conjunto variado de partes interesadas, lo cual reduce drásticamente el tiempo que cada grupo tiene para debatir detenidamente sus opiniones particulares.

Los asistentes a la reunión de Washington llamaron la atención sobre el poco tiempo disponible para debates plenarios en los que se pudieran intercambiar opiniones e ideas. Una serie de ONG observaron una asistencia muy baja en París (seis personas) debido a que no se había divulgado suficientemente la convocatoria. Los que asistieron en Noruega señalaron que se habían tenido que limitar a hablar de cuestiones globales porque no había tiempo para un debate detallado de cuestiones emergentes. Los que participaron en la reunión de Lima criticaron duramente el formato de la reunión diciendo lo siguiente: «consideramos que el formato de estas sesiones es insuficiente para recopilar los puntos de vista y los principales motivos de preocupación de las partes interesadas» (traducción no oficial). Los asistentes a la reunión de Yakarta se quejaron repetidamente de que no se les proporcionara la información que pedían. También se ha expresado preocupación por la falta de información oportuna y clara sobre las reuniones de grupos de debate integrados por expertos. La lista continúa.

Por su parte los pueblos indígenas han condenado colectiva y directamente la falta de divulgación dirigida específicamente a ellos, y han expresado preocupaciones generales relacionadas con el diseño y la forma de llevar las consultas (ahora el Banco está intentando recaudar fondos para permitir una consulta enfocada a los pueblos indígenas en la fase II, aunque todavía no la ha garantizado).

El proceso de consulta necesita cambios esenciales en la siguiente fase:

Ahora que la primera fase está a punto de terminar, la atención se dirige a lo que pasará en la segunda. Esta fase comenzará con la presentación de un borrador de un posible enfoque nuevo de las salvaguardias, aunque no está claro qué nivel de detalle contendrá este primer borrador. Durante la primera fase el personal del Banco implicado en consultas públicas ha indicado que el nuevo marco propondrá una «estructura completamente nueva» para políticas de salvaguardia, lo cual, como ha admitido el Banco, conlleva el riesgo de que se hagan acusaciones de debilitamiento de las políticas (párrafo 40 del documento expositivo).

Dado que el Banco tiene prevista una revisión profunda de sus políticas de salvaguardia, es esencial que los fallos del proceso de consulta sean corregidos para que el público pueda examinar rigurosamente las propuestas del Banco. El proceso de consulta tiene que ser profundamente replanteado y rediseñado para permitir que el pueblo participe efectivamente.

¿El Banco que escucha?

Las organizaciones de la sociedad civil y los pueblos indígenas han enviado mensajes claros y consistentes mensajes al Banco Mundial durante la primera fase de sus consultas públicas sobre su marco de salvaguardias. La ampliación del ámbito del examen, por ejemplo, ha sido solicitada en la mayoría de las reuniones públicas mantenidas en los últimos cinco meses. El equipo del examen de las salvaguardias señala que los motivos de preocupación y las recomendaciones de las partes interesadas externas van a ser remitidos al Comité sobre la Eficacia en Términos de Desarrollo al final de la fase I, y que cualquier cambio en el mandato y el ámbito del examen así como en el proceso de consulta tendrá que ser aprobado por el Directorio del Banco.

Las preguntas al cierre de la fase I son: ¿escucharán el CODE y el Directorio Ejecutivo del Banco Mundial a la sociedad civil y las comunidades afectadas por los proyectos y programas del Banco?, ¿se tomará el examen de las salvaguardias como una oportunidad para desarrollar un sistema de salvaguardias adecuado para el siglo XXI?

Está por ver si el Banco utilizará el examen de las salvaguardias y la actividad de actualización para avanzar en lo que respecta a las normas y aumentar su obligación de rendir cuentas al público. Lo que ya está muy claro es que sin una intervención seria del Directorio del Banco y las partes interesadas gubernamentales, los fallos más graves del proceso de examen no se van a solucionar, y el Banco podría incluso correr el riesgo de retroceder con un marco nuevo inadecuado. No obstante, los líderes del Banco aún están a tiempo de intervenir y asegurarse de que este proceso de reforma no se desaproveche. Las excelentes y detalladas lecciones que se han aprendido con los problemas que el sistema de salvaguardias del Banco ha tenido en el pasado deben ser tenidas en cuenta a la hora de actualizar las salvaguardias. Si el Banco está tomando en serio el fortalecimiento de su marco de salvaguardias, la posibilidad de que haga importantes mejoras en su sistema es una posibilidad muy real.

Tom Griffiths y Helen Tugendhat

INFORMACIÓN ADICIONAL

Sitio web del Banco Mundial dedicado a la actualización de las salvaguardias: http://tinyurl.com/bs82xp5

Organizaciones indígenas:

Indian Law Resource Center: http://www.indianlaw.org/mdb

Asia Indigenous Peoples Pact Foundation: http://www.aippnet.org/home/statement/908-indigenous-peoples-letter-to-the-incoming-president-of-the-world-bank

Sociedad civil:

Página del FPP dedicada al Banco Mundial: hhttp://www.forestpeoples.org/es/tags/update-and-consolidation-world-bank-safeguard-policies-2010-13

Bank Information Center: http://www.bicusa.org/issues/safeguards/

Program for Results (página moderada por la sociedad civil): http://www.p4rcomments.org/

Préstamos para políticas de desarrollo (Bank Information Center y Global Witness): http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/publication/2013/04/dpl-primer-april2013.pdf  

[i] Comentarios iniciales de organizaciones de la sociedad civil sobre la revisión y actualización de las políticas de salvaguardia del Banco Mundial. Diciembre de 2012 http://tinyurl.com/crt9ge4

[ii] Propuesta de examen y actualización de las políticas de salvaguardia del Banco Mundial - Documento expositivo. Washington D. C.: Banco Mundial, 10 de octubre de 2012: http://siteresources.worldbank.org/EXTSAFEPOL/Resources/584434-1306431390058/SafeguardsReviewApproachSPANISH_2.pdf.

[iv] GEI. Salvaguardias y políticas de sostenibilidad en un mundo cambiante - Una evaluación independiente de la experiencia del Grupo del Banco Mundial. Washington D. C.: GEI, 2010 (solamente disponible en inglés): http://go.worldbank.org/ZA4YFV9OL0.

[vi] Carta conjunta de varias ONG al Presidente del Comité sobre la Eficacia en Términos de Desarrollo (CODE), 1 de marzo de 2013.

[vii] Respuesta del Presidente del CODE, 21 de marzo de 2013.

[ix] Program for Results (página moderada por la sociedad civil): http://www.p4rcomments.org/

[x] Ver por ejemplo la carta de unos pueblos indígenas al Banco Mundial referente a la forma de llevar las consultas para el examen de las salvaguardias, con fecha  4 de marzo de 2013 (solamente disponible en inglés): http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/publication/2013/03/aippletterwbmarch-2013-2.pdf. ver también la carta de unas organizaciones de la sociedad civil al Directorio del Banco Mundial expresando sus motivos de preocupación con respecto a la consulta de Lima, con fecha 14 de febrero de 2013: http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/news/2013/02/LatAm%20CSO_Letter_WorldBank_SG_Review_Consulation_Feb2013_Spanish.pdf