La importancia de fomentar la Resolución Alternativa de Conflictos (RAC) para resolver las disputas territoriales en Indonesia

La importancia de fomentar la Resolución Alternativa de Conflictos (RAC) para resolver las disputas territoriales en Indonesia

Resumen de estudios de la resolución alternativa de conflictos en Riau, Sumatra Occidental, Jambi y Sumatra Meridional, Indonesia, Ahmad Zazali, director ejecutivo de Scale Up

Hace ya tiempo que en Indonesia mantienen un acalorado debate sobre la falta de atención a los derechos de acceso público a los recursos forestales en las actuales modalidades de tenencia de los bosques. El papel de las comunidades locales y su acceso a los recursos naturales suele solaparse con los derechos concedidos a empresas del gobierno (estatales) y del sector privado. Hay grandes empresas que a la hora de explotar los recursos forestales han hecho caso omiso de los intereses de las comunidades que viven en los bosques y dependen de ellos para su subsistencia. Esta situación a su vez ha provocado conflictos sociales entre comunidades y dentro de una misma comunidad, entre las comunidades y el gobierno, y entre las comunidades y las empresas.

Los conflictos en torno a los recursos naturales se han hecho cada vez más  frecuentes en Indonesia, desde la reforma y la aplicación de políticas de descentralización. Según informa la Agencia Nacional para la Tierra (BPN por sus siglas en indonesio), entre ella y la policía indonesia han atendido al menos 7491 conflictos relacionados con los recursos naturales. El Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR) registró 359 conflictos relacionados con los bosques entre enero de 1997 y junio de 2003. La mayor frecuencia de conflictos corresponde al año 2000, en que se registraron 153 casos, el 43% del total de casos registrados en esos 6 años. El porcentaje más alto, un 39%, corresponde a conflictos en bosques con plantaciones industriales, un 34% a conflictos en zonas de conservación (incluyendo bosques protegidos y parques nacionales), y un 27% a conflictos en concesiones forestales.

Sin embargo, la proliferación de conflictos relacionados con los bosques no se está abordando con métodos innovadores o alternativos de resolución de conflictos, sino que para mantener la paz en los bosques se está aplicando principalmente un enfoque represivo con mecanismos jurídicos/oficiales. Desde 2005 se han presentado infinidad de casos ante la Unidad de Respuesta Rápida de Política Forestal del Departamento Forestal (SPORC por sus siglas en indonesio), pero las disputas no son atendidas de manera eficiente y a veces en los juicios no se hace justicia.

Los conflictos por los recursos de los bosques son causados por no tener en cuenta los intereses de todas las partes implicadas: las comunidades, el gobierno y las empresas. La escalada de conflictos por los recursos naturales también se debe a la elección de mecanismos de resolución que no proporcionan un apoyo equitativo y aceptable a las partes implicadas. Si bien la opción que suelen elegir las partes con un fuerte respaldo económico y las necesarias redes de contactos es recurrir a los tribunales, los mecanismos oficiales de resolución de disputas pueden dejar a las comunidades locales en clara desventaja precisamente por esas razones. A menudo estas comunidades consideran que los procedimientos de los tribunales son muy lentos, propensos a la manipulación, largos e inevitablemente acaban con una parte ganadora y otra perdedora.

En cambio, con los mecanismos alternativos disponibles fuera de los tribunales las dos partes podrían intervenir activamente en la resolución de la disputa y acabar ambas ganando. Sin embargo, la resolución alternativa de conflictos (RAC) fuera de los tribunales sigue sin entenderse bien, todavía no ha sido aplicada sistemáticamente y aún no está disponible como forma institucionalizada de mediación. Las lecciones aprendidas en casos en los que se ha recurrido a la RAC aún no han sido sistemáticamente exploradas ni explicadas como pruebas empíricas que permitan entender mejor y fomentar su aplicación fuera de los tribunales. Para aprender más de los diversos problemas mencionados, Scale Up realizó un estudio de la aplicación de la RAC en las provincias indonesias de Riau, Jambi, Sumatra Meridional y Sumatra Occidental. Mediante entrevistas, observación y debates específicos se documentaron 24 procesos de RAC, y a continuación se exponen algunos elementos clave:

Conflictos en torno a recursos naturales Se vio que en el origen de los conflictos en torno a los recursos naturales siempre había una o más partes compitiendo por un determinado recurso. Los problemas iniciales en las cuatro provincias examinadas en este estudio fueron:

1) El solapamiento de las políticas del gobierno y de los derechos consuetudinarios sobre los recursos naturales y su manejo

2) La falta de espacio político para aplicar una gobernanza equitativa de los recursos

3) El apoyo que el sistema oficial de tenencia de los bosques da al desarrollo de cultivos industriales y las plantaciones forestales

4) La falta de programas efectivos de desarrollo económico basados en las comunidades

La confusión en torno a los derechos consuetudinarios y de su distorsión, agravada por la mala gestión de los recursos es el resultado de:

1) El solapamiento de los derechos de propiedad sobre la tierra y los recursos de las comunidades y las empresas

2) La renuncia forzosa de las comunidades a su derecho a manejar los recursos naturales como resultado de las operaciones de las empresas

3) Las luchas por la tierra entre las comunidades

4) La falta de compensación a las comunidades locales por renunciar al manejo de sus recursos naturales

5) La expropiación de tierras una vez que se han concedido permisos para plantaciones

6) La poca tierra arable que queda a disposición de las comunidades

Estos factores son las causas subyacentes de los conflictos entre las propias comunidades, las comunidades y las empresas, y las comunidades y el gobierno.

Los conflictos por los recursos naturales en las cuatro provincias estudiadas se están intensificando. En Riau, por ejemplo, los conflictos no han dejado de aumentar durante los últimos cuatro años. En 2007 se registraron 35 conflictos en torno a los recursos naturales. En 2008 la cifra había subido a 96 casos. En 2009 se registraron 45 casos y en 2010 fueron 44. En Sumatra Occidental se identificaron 24 conflictos entre comunidades, empresas y el Gobierno entre 1997 y 2010. En 2010 el número de conflictos territoriales registrados en Jambi tan solo en el sector de las plantaciones llegó a 46, el número de conflictos entre comunidades y empresas a 31 y el de conflictos forestales a 30. La escalada del problema es confirmada por la creciente variedad de partes implicadas, desde comunidades a empresas, el gobierno y las organizaciones no gubernamentales.

El estudio de Scale Up también indicó que las perspectivas de dichas partes también influyen en la escalada y la intensificación de los conflictos en torno a los recursos naturales. Por un lado el Estado (el gobierno) piensa que la gestión de los recursos naturales debe llevarse a cabo a través de estrategias y sistemas de macro-gestión con el apoyo de potentes tecnologías a gran escala, con el fin de contribuir significativamente al desarrollo económico. Según este punto de vista, la participación de las comunidades iría dirigida a respaldar estos macro-objetivos defendidos por el Estado. Por lo tanto, cualquier acción que no contribuya a ese fin de hecho lo obstaculiza.

Desde esta perspectiva las empresas con un fuerte apoyo económico y tecnológico favorecen el macro-desarrollo rápido y eficiente. Por otro lado las comunidades y los activistas locales, como académicos y ONG, defienden que la gestión de los recursos naturales no se puede llevar a cabo sin la participación de la sociedad o sin reconocer sus propios conocimientos y usos de estos recursos. Esta perspectiva respeta, tiene en cuenta y honra los derechos de las personas a los recursos naturales y el papel de la sociedad en su gestión. Por lo tanto, hacen falta planes de gestión que protejan y aseguren los derechos de las comunidades.

La escalada de los conflictos en torno a los recursos naturales tiene consecuencias negativas para las partes implicadas y para los propios recursos, ya que los recursos disputados no reciben la debida atención y dejan de ser manejados adecuadamente. Las partes con redes establecidas, facilidad de movimiento, capital y autoridad tienen ventaja, mientras que las comunidades locales se ven sumidas en un conflicto social y sus derechos son violados. Los actos de violencia suelen provocar daños personales y materiales para ambas partes. Como consecuencia, el conflicto ya no está asociado únicamente a la lucha por la tierra y los derechos a los recursos naturales, sino también a la destrucción de vidas humanas y relaciones sociales.

Entender e institucionalizar la RAC El estudio de Scale Up indicó que en numerosos casos se habían aplicado modalidades alternativas de solución de conflictos, y que dichas modalidades estaban basadas en deliberaciones iterativas y en la búsqueda del consenso mediante la negociación. Aunque las comunidades piensan que los mecanismos de RAC pueden restablecer las relaciones armoniosas entre las partes enfrentadas, ciertos activistas de ONG y algunos funcionarios del gobierno consideran que son arcaicos y anticuados.

A menudo las comunidades se muestran reacias o se niegan a recurrir a mecanismos judiciales oficiales, como puedan ser los tribunales, porque los procedimientos judiciales requieren un nivel elevado de recursos y conocimientos que muchas comunidades consideran que no tienen. El estudio de Scale Up mostró que a veces, cuando los procedimientos judiciales oficiales habían fracasado, las partes implicadas buscaron medios alternativos para llegar a un arreglo. El hecho de que con frecuencia los tribunales oficiales sean la primera opción refleja el desconocimiento de la RAC más que una preferencia genuina por el mecanismo oficial.

Sin embargo, si la RAC no se aplica correctamente, tampoco sirve para solucionar los conflictos. Es posible que no haya mediadores cualificados, que entiendan perfectamente en qué consiste la mediación y sepan aplicar sus conocimientos. A menudo los mediadores de las ONG se enfrentan al dilema de elegir entre la defensa de sus ideas y la mediación. Es posible que los organismos públicos que actúan como mediadores no sean conscientes del tipo o la función de mediación que más conviene en cada conflicto. Como consecuencia, la aplicación de los principios y las etapas de mediación es inadecuada. El principio que más se pasa por alto es el de la neutralidad del mediador. El mediador debe ser una persona en la que se pueda confiar, que haya sido elegida de común acuerdo por las dos partes en disputa. El abandono del principio de la neutralidad conduce inevitablemente a una mala resolución del conflicto y, en algunos casos, incluso lo agrava.

Al analizar los casos en los que se había recurrido a la RAC, Scale Up descubrió que las fuerzas que conducen al éxito de la mediación emanan del nombramiento de un mediador que haya sido elegido y aceptado por ambas partes. En los casos con un final positivo, el proceso de mediación incluye la gestión y supervisión de los acuerdos generados con la intervención de otras partes interesadas. En el caso de disputas entre comunidades, el éxito de la RAC se debe principalmente a la motivación de la comunidad para resolver la disputa mediante un proceso de deliberación. En el caso de disputas entre comunidades y empresas, el éxito de la RAC se debe al compromiso de la empresa con el proceso de mediación y a su apoyo financiero.

Beneficios de la RAC Teniendo en cuenta los importantes puntos expuestos anteriormente, en esta sección se hacen recomendaciones para fomentar la RAC. Se podría hacer fortaleciendo el compromiso hacia  la resolución de los conflictos, mejorando la capacidad y la formación de los mediadores, superando el dualismo de ganador-perdedor en favor de un resultado en el que ambas partes sean ganadoras, asegurando la validez de los resultados de los procesos de RAC y fortaleciendo la base jurídica de sus resultados.

El compromiso: los compromisos y las experiencias pasadas de las partes en disputa influyen en sus respectivos intereses. El compromiso de las comunidades está influenciado por las experiencias negativas que han tenido con las empresas y el gobierno. El gobierno tiende a aumentar su grado de compromiso con el tiempo pero no tiene claro su papel o función. El compromiso de la empresa se suele calcular en función de los beneficios que tenga como objetivo. El compromiso de las ONG con la RAC se ve debilitado por su dilema entre actuar como mediadoras, colaboradoras y/o defensoras en los procesos de RAC.

La capacidad del mediador: en la mayoría de los procesos de RAC exitosos, las partes llegaron a un acuerdo a través de la mediación de una tercera parte. Sin embargo, en muchos casos el proceso de mediación se estancó, entre otras cosas por la falta de capacidad y de preparación del mediador. El problema de la capacidad (en lo que se refiere a los conocimientos y las aptitudes del mediador) debe ser solucionado con formación y asesoramiento.

Los mecanismos duales: otro aspecto que merece la pena recalcar es la elección binaria que conlleva la resolución de disputas: la de los tribunales oficiales o la de la RAC. En general la resolución de conflictos lograda mediante procedimientos judiciales oficiales no produce resultados satisfactorios. En algunos casos se sigue simultáneamente una ruta judicial y una ruta alternativa. Cuando surge alguna confusión o ambigüedad sobre cómo proceder, el compromiso y la motivación de las partes implicadas debe ser reforzado, y ambas deben comprender y estar dispuestas a aceptar las consecuencias de su elección de mecanismo de resolución de diputas. Se les deberían explicar los incentivos y los beneficios de la RAC al principio.

La validez de los resultados: el estudio de Scale Up cuestiona la forma en que las partes evalúan y verifican la validez de la RAC. ¿El acuerdo entre las partes en disputa, alcanzado a través de mediadores, tiene validez jurídica? ¿Qué se puede hacer en los casos en los que una parte se niegue a cumplir lo acordado? ¿Qué validez tiene un acuerdo alcanzado a través de un mediador que no tiene las cualificaciones apropiadas? ¿Qué estatus tiene el acuerdo resultante si, al cabo de un tiempo, una de las partes decide llevar el caso ante un tribunal? ¿Cómo se pueden legalizar los acuerdos ante instituciones judiciales y autoridades del gobierno? Las dudas relacionadas con la validez de los acuerdos alcanzados mediante la RAC confirman lo importante que es que el gobierno y las ONG realicen esfuerzos más sistemáticos para apoyar la mediación sin el riesgo de que dichos acuerdos no sean verificados o garantizados.

La base jurídica: la base jurídica de la RAC se encuentra en la Ley número 30 de Arbitraje y Resolución Alternativa de Litigios aprobada en Indonesia en 1999. Esta base jurídica tiene que ser comunicada a las partes en disputa para convencerlas del mérito de este proceso. También se les debería proporcionar información sobre mediadores cualificados y los servicios de la Comisión Nacional de Derechos Humanos de Indonesia (Kommas HAM). Asimismo, la intervención de las autoridades, por ejemplo el gobierno y el poder judicial, en los procesos de RAC debe ser abierta y transparente, de tal manera que las partes implicadas se sientan seguras de que la RAC es una elección adecuada para resolver sus conflictos.

Fuentes citadas:

  1. Maring, Prudensius et al. Study on the understanding and practice of Alternative Dispute Resolution through the institutional mediation of conflicts over natural resources in the provinces of Riau, Jambi, South Sumatra and West Sumatera, Pekanbaru. Scale Up, 2011
  2. Zazali, Ahmad. Natural Resources Conflict Resolution through Mediation Initiatives, Pekanbaru. Scale Up, 2011 (Solamente disponible en indonesio)