¿Legalidad sin justicia? Cómo asegurar que los acuerdos voluntarios de asociación (AVA) FLEGT consiguen las dos cosas

Es vital asegurar la influencia directa de las comunidades de los bosques en el contenido de las reformas jurídicas
By
FPP

¿Legalidad sin justicia? Cómo asegurar que los acuerdos voluntarios de asociación (AVA) FLEGT consiguen las dos cosas

Este artículo pretende reconectarse con los objetivos de la política del Plan de Acción sobre la Aplicación de las Leyes, la Gobernanza y el Comercio Forestales (FLEGT por sus siglas en inglés), establecido por la Unión Europea en 2003, y destacar lecciones aprendidas durante el proyecto Strong Seat at the Table (Posición Poderosa en la Mesa) del Forest Peoples Programme, que fue financiado por la UE.[1] Contando con Centre pour l'Environnement et le Développement o CED (Centro para el Medio Ambiente y el Desarrollo), FERN y ClientEarth como socios, el proyecto Strong Seat reforzó la capacidad jurídica de socios de la sociedad civil implicados en reformas jurídicas relacionadas con los AVA en África Occidental y Central.

Como antecedentes, el Plan de Acción sobre FLEGT incluía un enfoque para abordar la explotación forestal ilegal que recurre a tratados bilaterales de comercio entre la UE y los países productores de madera, denominados acuerdos voluntarios de asociación (AVA). Los AVA están ideados como marcos para las reformas jurídicas, institucionales y de gobernanza necesarias para asegurar que todas las exportaciones de madera desde países que han firmado AVA lleven una licencia FLEGT que verifique su legalidad.[2]

El enfoque de los AVA en la legalidad y su insistencia ne un proceso en el que intervengan múltiples partes interesadas ha sido innovador, y están reconocidos como los acuerdos comerciales más participativos a los que jamás se ha llegado (aunque con una mínima participación de comunidades forestales, excepto en el caso de Liberia).[3] Varios AVA han conseguido abrir un espacio político para organizaciones de la sociedad civil, lo que a su vez ha ayudado a mejorar la transparencia, coordinación y rendición de cuentas en el sector forestal.[4]

Según el propio Plan de Acción que la UE estableció en 2003, su finalidad es promover múltiples objetivos de políticas en la agenda de desarrollo de la CE, incluidos los derechos humanos, la buena gobernanza y la sostenibilidad ambiental. El Plan de Acción destaca que donde las leyes promueven la gestión sostenible de los bosques, el cumplimiento de la ley será positivo, y que allí donde no la promuevan, la UE debería alentar reformas. No obstante un ingrediente clave del que adolece el Plan de Acción es una comprensión clara de lo que significa «legalidad», ya que define la explotación forestal ilegal simplemente como «madera obtenida violando leyes nacionales». No profundiza en cuáles podrían ser las fuentes de «leyes nacionales», o qué implicaciones tendría esto para los AVA y su implementación.

El documento Guidance for developing legality definitions in FLEGT Voluntary Partnership Agreements (disponible solamente en inglés) publicado por el Instituto Forestal Europeo (IFE)/UE en septiembre de 2012 explora estas implicaciones con más detalle (aunque sigue sin mencionarse el derecho consuetudinario). Por ejemplo incluye expresamente el derecho internacional en la larga lista de probables leyes pertinentes, y sugiere que esta lista debería ir más allá de las leyes específicamente forestales e incluir áreas como el «respeto de los derechos de propiedad y utilización de la tierra de las comunidades y los pueblos indígenas».[5] En lo que se refiere a abordar las incoherencias entre las leyes aplicables, este documento de orientación también sugiere que las reformas necesarias para abordar el análisis de deficiencias deberían ser establecidas como medidas adicionales en los apéndices de los AVA.[6] Esta orientación llega demasiado tarde para los cinco AVA africanos terminados antes de 2012, los cuales se están implementando en la actualidad.

En la práctica, los Gobiernos socios o signatarios de AVA, la UE y la sociedad civil han definido hasta la fecha la legalidad con referencia a las leyes estatutarias existentes, a expensas de los derechos consuetudinario e internacional. Aunque muchos AVA incluyen expresamente reformas que integran el derecho internacional en el derecho nacional, estas disposiciones aún no han sido adecuadamente implementadas.[7] Esto ha causado problemas a comunidades de muchos países africanos signatarios  de AVA, cuyos derechos territoriales están protegidos principalmente por el derecho consuetudinario y el derecho internacional y amenazados principalmente por la desposesión y marginación que suelen provocar las leyes estatutarias nacionales (a menudo anticuadas).[8]

Por lo tanto hace tiempo que tenía que haber cambiado el enfoque de la legalidad dentro de los procesos FLEGT y AVA.  Las licencias FLEGT deberían estar basadas en reformas jurídicas que integren el derecho consuetudinario e internacional en las leyes estatutarias nacionales. Cuando sea obvio que esto no se cumple en algún país que esté implementando un AVA, todas las partes interesadas tendrán que tomar una postura decidida para asegurarse de que acuerda y lleva a cabo un análisis de deficiencias retroactivo, y que se implementa adecuadamente el pertinente programa de reformas. Todo esto requerirá un proceso en el que intervengan múltiples partes interesadas e incluya la participación significativa de las comunidades de los bosques. No obstante, los países que ya están negociando AVA tienen la oportunidad de elaborar acuerdos que preparen mejor el terreno para una reforma jurídica, evaluando más detalladamente los cambios que serían necesarios en las leyes estatutarias para conceder la debida importancia al derecho consuetudinario y al derecho internacional. Esos AVA deberían además especificar mejor los requisitos que deben cumplir los procedimientos que se sigan durante los procesos de reforma jurídica, de manera que las partes interesadas y los titulares de los derechos, y especialmente las comunidades forestales e indígenas, no queden excluidos de esos procesos de reforma.

La reciente publicación conjunta del FPP y uno de sus socios titulada  Securing community land and resource rights in Africa: A guide to legal reform and best practices (disponible solamente en inglés y francés) esboza cómo cualquier proceso de reforma estatutaria pertinente para los derechos a la tierra y los recursos, ya esté relacionado o no con un AVA, puede reconocer mejor el pluralismo jurídico presente en muchos países africanos. Esta publicación incluye orientación para estructurar procesos de reforma jurídica, formular leyes que protejan los derechos consuetudinarios sobre tierras y recursos,  reconocer y fortalecer las instituciones consuetudinarias de gobernanza, y garantizar el respeto de principios fundamentales como la igualdad de género y la protección de los pueblos indígenas.

En conclusión, muchos AVA van a ser implementados sin las necesarias reformas, corriendo el riesgo de legitimar leyes injustas e insostenibles, e incumpliendo los objetivos políticos del Plan de Acción de la UE. Por tanto es necesario que todas las partes interesadas cambien conscientemente su enfoque entendiendo que la legalidad se basa en la integración del derecho consuetudinario y el derecho internacional en las leyes estatutarias. Este cambio de enfoque necesita el apoyo de una estrategia de la UE más robusta para no aceptar menos de los Gobiernos socios, y una estrategia de reivindicación de la sociedad civil (nacional e internacional) también más robusta. En ambos casos, la salvaguardia central frente a leyes injustas será asegurar que las comunidades de los bosques están en posición de influir directamente en el contenido de las reformas jurídicas que les afecten a ellas y a sus bosques.

Tom Lomax, Abogado, FPP

[1] Este artículo también fue presentado durante el lanzamiento del informe Securing community land and resource rights in Africa: A guide to legal reform and best practices como parte del proyecto Strong Seat en Bruselas el 23 de enero de 2003 (solamente disponible en inglés y francés).

[2] Los países que están aplicando AVA ya concertados son: Camerún, República Centroafricana, Ghana, Indonesia, Liberia y República  del Congo. Los países que están negociando AVA en estos momentos son: Costa de Marfil, República Democrática del Congo, Gabón, Guyana, Honduras, Laos, Malasia, Tailandia y Vietnam.  Los países que han expresado su interés son Perú, Ecuador, Colombia, Birmania, Filipinas y Papúa Nueva Guinea.

[3] Véase, por ejemplo, Pearce, Fred. Forest Stands: How new EU trade laws help countries protect both forests and peoples. FERN, 2012, Moreton-in-Marsh y Bruselas(disponible solamente en inglés y francés).

[4] Improving Forest Governance: a comparison of FLEGT VPAs and their impact. FERN, 2013, Moreton-in-Marsh y Bruselas (disponible solamente en inglés y francés).

[5] Guidance for developing legality definitions in FLEGT Voluntary Partnership Agreements. EU FLEGT Facility del Instituto Forestal Europeo (IFE)/UE; véase «Step 4», página 7.

[6] Ídem, «Step 6», página 10.

[7] En Camerún, por ejemplo, el proyecto de código forestal nuevo y la propuesta reforma agraria de momento han contribuido poco o nada a integrar el derecho internacional sobre los derechos de las comunidades a sus tierras y recursos en la legislación estatutaria, a pesar de haber terminado un AVA con la UE en el que se hace referencia a la integración del derecho internacional en el derecho nacional.

[8] En la mayoría de los países del oeste y centro de África signatarios de AVA, las leyes estatutarias sobre la tenencia de la tierra están basadas en los marcos jurídicos de administraciones coloniales, adoptados con pocos cambios o ninguno por los Estados surgidos después de la independencia. Una excepción es Liberia, que no obstante tiene leyes agrarias que no protegen satisfactoriamente los derechos territoriales consuetudinarios, y que actualmente están siendo reformadas.