La política de bosques del Banco Mundial

La política forestal del Banco Mundial de 2002 dejó lagunas que permiten la conversión de «bosques críticos»
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Nicolas Fredericks

La política de bosques del Banco Mundial

Mientras el Banco Mundial examina sus normas medioambientales y sociales, no debemos dejar pasar una gran oportunidad para revisar su enfoque de los bosques 

Los impactos negativos de proyectos financiados por el Banco Mundial en bosques tropicales han sido durante décadas motivo de preocupación para la sociedad civil y los pueblos de los bosques. En los años 80 del siglo pasado, los megaproyectos del Banco Mundial en el Amazonas y en Indonesia en apoyo de proyectos de infraestructura, colonización agrícola y transmigración fueron muy criticados por el público. Eso a su vez generó una presión política que fue clave para que el Grupo del Banco Mundial adoptase normas sociales y medioambientales obligatorias, conocidas como salvaguardias, para demostrar su compromiso con la prevención de daños a los pueblos y al medio ambiente (Ver artículo n.° 1).

El Banco adoptó la primera política de salvaguardia específica de los bosques en 1991. Esta representó un nuevo enfoque al prometer enfocarse en la reducción de la pobreza y el respeto de los derechos locales. También introdujo la prohibición de financiar explotaciones forestales a gran escala en bosques tropicales húmedos primarios. Sin embargo, la oposición dentro del propio Banco a esta política fue fuerte desde el principio. La dirección del Banco alegó que la política era demasiado conservacionista y que la prohibición sobre el apoyo prestado por el Banco a la explotación forestal a escala industrial había tenido un «efecto paralizador» en sus préstamos. Asimismo argumentó que la política estaba impidiendo que la institución favoreciese una reforma positiva del sector forestal. Aunque una evaluación realizada por el grupo de evaluación del propio Banco reveló que la falta sistemática de supervisión de la implementación de los proyectos era el principal problema[i], la dirección del Banco no abordó los problemas relacionados con el cumplimiento de la salvaguardia. En vez de eso y tras un prolongado proceso de examen de dicha aplicación y de elaboración de una estrategia, el Banco Mundial produjo la política de bosques de 1991, y en 2002 adoptó una política en materia de salvaguardias l y una estrategia forestal  revisadas. La nueva política levantó la prohibición de financiar operaciones de explotación forestal a escala industrial, siempre y cuando se obtuviese una certificación independiente del aprovechamiento sostenible de los bosques o hubiese un plan para conseguir dicha certificación más adelante. Al mismo tiempo la política de 2002 estableció la regla de que el Banco no podía financiar «actividades de explotación comercial» en bosques «críticos», pero no especificó quién definiría una zona como «bosque crítico» (OP 4.36, párrafos 8, 9 y 10).[ii] 

Problemas de la política y la estrategia existentes: en aquel momento varias ONG, entre ellas el FPP, señalaron graves problemas y lagunas en la política y la estrategia forestal del Banco, así como en su política sobre hábitats naturales relacionada (OP 4.04), que a día de hoy siguen sin estar solucionados. Los principales problemas pendientes son:

  • La falta de protecciones adecuadas de los derechos sobre la tierra y los recursos de las comunidades no indígenas que dependen de los bosques.
  • La falta de un enfoque multisectorial de los bosques que asegure que todos los tipos de programas del Grupo del Banco Mundial, incluidos los proyectos en los sectores de la energía y el transporte, sean coherentes con la protección de los bosques.
  • La existencia de grandes lagunas en la política sobre hábitats naturales que permiten operaciones de explotación forestal, el desmonte y las actividades de desarrollo en hábitats críticos (y por lo tanto socavan la salvaguardia de los «bosques críticos»).
  • La exclusión de la cobertura de salvaguardia para los préstamos relativos a las políticas de desarrollo y otras formas de financiamiento programático.
  • La dependencia en normas de certificación inciertas.[iii]

Además de resaltar estas brechas, las ONG apelaron repetidamente al Banco para que evaluase la aplicación de su política sobre hábitats naturales con el fin de aprender lecciones y establecer con exactitud las formas de implementar la salvaguardia de hábitats críticos con eficacia. En vista de la controversia que rodeaba a esta política, el Banco Mundial prometió que formaría un grupo de asesores externos para asegurar la transparencia y proporcionar orientación independiente para la aplicación de la política, Además, establecería un nuevo mecanismo para tratar los bosques en préstamos de ajuste y crearía un libro de consulta (manual) para explicar al personal y a los prestatarios cómo deberían aplicarse la salvaguardia de bosques críticos, mientras que la Corporación Financiera Internacional (CFI) adoptaría una versión revisada de la política para préstamos del sector privado al sector forestal.

Escaso seguimiento: aunque efectivamente el Banco formó el Grupo Asesor Externo en 2003,[iv] su impacto en las operaciones de este no ha sido significativo. Las comunicaciones recientes en las que este Grupo pide al Banco que adopte normas sobre los derechos humanos internacionales, incluyendo el alineamiento de sus políticas con la DNUDPI[v], no han recibido respuesta hasta la fecha.[vi] Otras promesas se han roto o no han sido cumplidas todavía. 

La CFI nunca adoptó la política como norma diferenciada, sino que absorbió a los bosques en su norma de desempeño 6  en la «Conservación de la biodiversidad y gestión sostenible de recursos naturales vivos».[vii] Esta norma de la CFI tiene grandes lagunas que permiten la conversión de bosques naturales para operaciones de desarrollo industrial e incluso permite la financiación de actividades que destruyen hábitats críticos siempre que haya un plan de compensación, a pesar de que las compensaciones de diversidad biológica son muy controvertidas.[viii]  El Libro Sourcebook on Forests (Libro de Consulta sobre los Bosques) fue finalmente publicado en el 2008[ix], pero la política del Banco sobre el financiamiento para políticas de desarrollo de 2004 solo menciona los bosques de pasada y solo incluye requisitos mínimos para abordar los posibles impactos negativos en los bosques y los pueblos que dependen de ellos (OP 8.60 en el párrafo 11).[x] A pesar de repetidas peticiones, la aplicación de la salvaguardia del Banco Mundial para hábitats naturales no ha sido evaluada (examen de implementación) por el grupo de evaluación del propio Banco.

Avances en la dirección correcta: a pesar de las graves deficiencias anteriormente mencionadas, el Banco ha realizado algunos avances en su colaboración con el sector forestal. Entre ellos se incluyen proyectos progresistas de gestión forestal basados en las comunidades en México, esfuerzos de apoyo a las comunidades a través de Growing Forest Partnerships (GFP), capacitación y apoyo para la aplicación de leyes, gobernanza y comercio forestales (FLEGT por sus siglas en inglés) a través del Programa sobre Bosques (PROFOR), y esfuerzos recientes para establecer un mecanismo dedicado a subvenciones para pueblos de los bosques en el marco del Programa de Inversión Forestal (PIF) del Banco Mundial, así como una útil labor analítica sobre la gobernanza de los bosques. Esta última labor incluye un importante estudio del significativo papel de la explotación ilegal de los bosques en muchos países que son clientes del Banco. En dicho estudio se insta al Banco (y otros organismos de fomento del desarrollo) a ayudar a los países a fortalecer sus sistemas de justicia penal y de lucha contra el blanqueo de dinero.[xi] Asimismo cabe señalar que el PIF prohíbe apoyar la conversión, deforestación o degradación de bosques naturales mediante, inter alia, la explotación forestal industrial y las plantaciones de árboles (documento de diseño del PIFP).[xii] Lamentablemente estas importantes iniciativas no están integradas en la cartera global sobre bosques del Banco. Una deficiente implementación de las salvaguardias y un tratamiento ineficaz de la pobreza y problemas sociales continúan afectando el enfoque que el Banco da a los bosques.  Un ejemplo son los proyectos de gestión forestal en Asia, que iban a ser participativos, pero no han potenciado a las comunidades e incluso han incluido programas de reasentamiento que les han perjudicado.[xiii]

Problemas continuos de aplicación y estrategia errónea: los problemas de la aplicación de las salvaguardias forestales y políticas conexas del Banco están bien documentados en evaluaciones oficiales, informes de la sociedad civil y quejas de comunidades presentadas ante la Oficina del Asesor en Cumplimiento/Ombudsman de la Corporación Financiera Internacional (CFI) y el Panel de Inspección.[xiv] El examen de la estrategia forestal realizado en 2007 entre períodos de sesiones, por ejemplo, reveló que los problemas relacionados con la pobreza y los posibles impactos sociales adversos no habían recibido la debida atención en los proyectos del Banco ni en sus análisis económicos y sectoriales. También reveló que el personal del Banco Mundial tendía a tratar las políticas de salvaguardia como obstáculos para el procesamiento de los proyectos, en vez de verlos como instrumentos clave para reducir riesgos y mejorar los resultados en lo que respecta al desarrollo.[xv] Un examen reciente del Grupo de Evaluación Independiente (GEI) ha revelado problemas parecidos debidos a una aplicación deficiente, y no ha encontrado pruebas de que el apoyo del Banco para políticas e inversiones a favor de concesiones madereras industriales haya contribuido al desarrollo sostenible (recuadro abajo).[xvi]

Algunos hallazgos clave de la evaluación de la colaboración del Banco Mundial con el sector forestal realizada por el GEI en 2013[xvii]

  • La atención prestada a la pobreza rural ha estado ausente de las reformas de las concesiones apoyadas por el Banco Mundial.
  • Solamente 2 de los 37 proyectos en zonas forestales protegidas consiguieron los objetivos previstos en relación con los medios de vida.
  • En tres cuartas partes de los proyectos en zonas forestales protegidas se aplicó la OP 4.12 (Reasentamiento involuntario), pero solo dos informaron si los impactos negativos en los medios de vida habían sido mitigados o no.
  • Menos de la mitad de los proyectos financiados por el Banco en los que se utiliza madera de bosques naturales o plantados consiguieron la certificación exigida.
  • Los sistemas de supervisión y presentación de informes de los proyectos forestales no son suficientes para evaluar si el Banco está apoyando la gestión forestal de una manera ambiental y socialmente sostenible.
  • Las consideraciones de género no han sido adecuadamente abordadas.
  • En la mayoría de los proyectos no se tuvieron debidamente en cuenta las cuestiones y los retos del cambio climático.

Entre otras recomendaciones de su evaluación de 2013, el GEI aconsejó que el Banco debería llevar a cabo un examen riguroso de las reformas de concesiones y los proyectos de explotación forestal comercial que financia, para verificar que el modelo de concesión para el desarrollo forestal ha contribuido a reducir la pobreza, y luego encauzar nuevas revisiones de las políticas y estrategias del Banco para el sector forestal. En febrero de 2013 la dirección del Banco y el Comité sobre la Eficacia en Términos de Desarrollo (CODE por sus siglas en inglés) del Directorio Ejecutivo rechazaron rotundamente esta recomendación. La dirección del Banco repudió gran parte de las conclusiones del GEI alegando que estaban basadas en errores metodológicos en la evaluación.[xviii] Según parece una vez más los objetivos internos de préstamo del Banco están teniendo preferencia sobre las lecciones aprendidas con experiencias pasadas y sobre el afianzamiento de resultados que contribuyan a un desarrollo social y medioambiental sostenible.

Reformas profundas necesarias para conseguir resultados sostenibles

Una serie de ONG, entre ellas el FPP y Urgewald, están presionando al Banco Mundial para que utilice el actual proceso de examen y actualización de sus salvaguardias (ver artículo 5) con el fin de fortalecer su marco de salvaguardias para los bosques y los pueblos que dependen de ellos. En resumen, estas organizaciones de la sociedad civil están enfatizando la necesidad de que el Banco Mundial:

  • Mejore las disposiciones de vigilancia, supervisión y cumplimiento tanto de sus sistemas como de los sistemas de los prestatarios para asegurar la aplicación efectiva de las salvaguardias relacionadas con los bosques en los proyectos y programas del Banco, incluidos el seguimiento de la gobernanza, los resultados relacionados con la pobreza y los medios de vida.
  • Se centre en promover reformas del sector forestal y la tenencia de la tierra que aseguren a las comunidades la titularidad y el control de los bosques comunitarios, zonas comunitarias conservadas y territorios forestales de pueblos indígenas, incluyendo medidas para reconocer y proteger los derechos consuetudinarios.
  • Asegure la participación efectiva y la intervención de los pueblos y las comunidades de los bosques en esfuerzos de identificación y lucha contra los impulsores directos e indirectos de la deforestación, incluyendo medidas para asegurar derechos territoriales consuetudinarios.
  • Preste especial atención a los impactos en el género de los proyectos y programas del Banco que afectan a los bosques.
  • Desvíe la financiación que ahora dedica a operaciones de explotación forestal a escala industrial hacia la gestión forestal basada en las comunidades y el empoderamiento de los pueblos de los bosques, basándose en la tenencia segura de la tierra y en el respeto de los derechos de esos pueblos, las cuales han demostrado ser medidas eficaces para proteger los bosques. [xix]
  • Utilice medidas más contundentes para identificar y proteger bosques de alto valor para la conservación en sus proyectos, en cooperación con pueblos de los bosques y organizaciones de la sociedad civil.
  • Adopte un enfoque genuinamente multisectorial de la protección de los bosques, abordando los impulsores de la deforestación, incluyendo su propio apoyo a los agronegocios, las industrias extractivas y los programas de infraestructura.
  • Amplíe el alcance de una política revisada de salvaguardia de los bosques más allá de los préstamos para inversiones, incluyendo la extensión de la cobertura de la política, a los préstamos para políticas de desarrollo y otros instrumentos de préstamo del Banco.

El Grupo del Banco Mundial necesita atender todas las recomendaciones anteriores para asegurar salvaguardias fortalecidas que protejan los bosques, los pueblos que dependen de ellos y los hábitats naturales. El Banco debe mantener y revisar una política operacional específica para los bosques que evite impactos sociales y medioambientales negativos y promueva el desarrollo forestal sostenible.

Tom Griffiths (FPP) y Korinna Horta (Urgewald)

[i] Departamento de Evaluación de Operaciones (DEO). A Review of the World Bank's 1991 Forest Strategy and its Implementation. Banco Mundial, 13 de enero de 2000 (solamente disponible en inglés).

[iii] Carrere, R. y Colchester M. «The World Bank and forests: a tissue of lies and deception». En Broken Promises: how World Bank Group policies and practice fail to protect forests and forest peoples’ rights. FPP-WRM-RF-UK-EDF--Global Witness, 2005. p. 4-5 (solamente disponible en inglés): http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/publication/2010/08/wbforestsjointpubapr05eng.pdf.; o la versión en español: El Banco Mundial y los Bosques: mentiras y engaños, disponible en: http://www.biodiversidadla.org/Principal/Secciones/Documentos/Comercio_Biopirateria_y_Derechos_de_Propiedad_Intelectual/El_Banco_Mundial_y_los_bosques_mentiras_y_enganos

[v] Grupo Asesor Externo: Carta a la Vicepresidenta de la Red de Desarrollo Sostenible sobre la implementación de la estrategia de bosques del Banco Mundial, 30 de noviembre de 2011 (solamente disponible en inglés).

[vi] La respuesta del Banco al Grupo Asesor Externo con fecha de marzo de 2012 no abordó las cuestiones planteadas en relación con los derechos, sino que dio una respuesta selectiva a otras cuestiones (p. ej. la aplicación de un enfoque de paisaje a los bosques). Ver http://siteresources.worldbank.org/INTFORESTS/Resources/RK-EAG-response-March2012.pdf (solamente disponible en inglés).

[viii] Para obtener información sobre los problemas que plantean las compensaciones de diversidad biológica, ver, por ejemplo, FPP (2011) Submission to the Convention on Biological Diversity relating to innovative financial mechanisms and the rights of indigenous peoples and local communities: http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/news/2011/08/FPP%20submission%20to%20CBD_July_2011_final_version.pdf

[xi] Pereira Gonclaves, M., Panjer, M., Greenberg, T. S. y Magrath, W. B. Justice in the Forests: Improving criminal justice efforts to combat illegal logging. Washington D. C.: Banco Mundial, 2012; Castro T. y Pillai, M. Forest Governance 2.0: a primer on ICT and governance. Washington D. C.: PROFOR, 2011 (solamente disponible en inglés).

[xiii] GEI. Project Performance Assessment Report. India Integrated Watershed Development Project; Karnataka Watershed Development Project; Andhra Pradesh Community Forestry Management Project; and Managing Watershed Externalities in India Project. Washington D.C.: Banco Mundial, 2011 (solamente disponible en inglés).

[xiv] Carta de queja del Sustainable Development Institute con fecha del 24 de septiembre de 2010 con el siguiente asunto: «Regarding: Request for Inspection, the Development Forest Sector Management Project (Liberia)»: http://siteresources.worldbank.org/EXTINSPECTIONPANEL/Resources/01_SDI_Complaint.pdf, y carta de queja con el siguiente asunto: «New Forests Company, Namwasa Plantation; IFC financing via Agri-Vie Fund PCC (Project Number: 27674)»: http://www.cao-ombudsman.org/cases/document-links/documents/Complaint_AgriVie_MubendeNamwasa_122011_web.pdf. Ver también http://www.illegal-logging.info/uploads/WB_Inspection_Panel_Cambodia.pdf (solamente disponibles en inglés).

[xv] Contreras Hermosilla, A. y Simula, M. Mid-term Review of Implementation of the World Bank Forest Strategy IEG. Washington D.C.: Banco Mundial, 2007 (solamente disponible en inglés).

[xvi] GEI. Managing Forest Resources for Sustainable Development: An Evaluation of World Bank Group Experience. Washington D. C.: GEI, 2013: http://ieg.worldbankgroup.org/content/dam/ieg/forest/forest_eval.pdf (solamente disponible en inglés).

[xvii] Ibíd

[xviii] Banco Mundial. Managing Forest Resources for Sustainable Development: An Evaluation of World Bank Group Experience - Management Response. 6 de febrero de 2013 (solamente disponible en inglés).

El apoyo financiero del Banco para reformas del sector forestal en la RDC no era coherente con sus políticas de salvaguardia
By
John Nelson