« C’est notre mode de vie qui se charge de la conservation » : modèles juridiques pour une conservation fondée sur les droits*

Issororo River, Guyana

Issororo River, Guyana

By
Tom Griffiths

« C’est notre mode de vie qui se charge de la conservation » : modèles juridiques pour une conservation fondée sur les droits*

Pour beaucoup, l’idée d’un parc national est celle d’une nature sauvage sans présence humaine, sur le modèle de Yellowstone : « un endroit où la terre et sa communauté vivante ne sont pas entravés par l’homme, où l’homme est lui-même un visiteur qui ne reste pas » selon les termes de la loi sur les régions sauvages (Wilderness Act) des États-Unis de 1964[i]. Les Shoshone, Niimíipu, Absaroka et d’autres peuples qui ont utilisé Yellowstone et ont vécu dans ses environs pendant des milliers d’années ne se seraient probablement pas considérés comme de simples visiteurs et auraient vu un paysage riche avec une signification culturelle et une présence humaine[ii]. Les perceptions du public n’ont sans doute pas beaucoup changé en 150 ans, à partir de ce modèle de la « conservation forteresse » élaboré pour la première fois dans les années 1870 puis exporté à travers le monde, le colonialisme ayant invariablement fourni les moyens de sa reproduction. La prévalence de la conservation forteresse sur tous les continents rend cela manifeste.

Le droit international relatif aux personnes et à la conservation a été l’un des messagers d’un changement de paradigme vers un modèle de conservation fondé sur les droits. Le droit international des droits humains[iii], appuyé par le droit international de l’environnement[iv], prévoit que les peuples autochtones et les communautés liées à la terre de manière similaire disposent d’un droit collectif de posséder et de contrôler de façon effective les terres et les ressources naturelles qu’ils ont traditionnellement occupées, possédées, utilisées ou acquises, y compris un droit à la restitution des terres desquelles ils ont été expulsés ou exclus pour créer des aires protégées à des fins de conservation de l’environnement.

Dans la décision récente de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples dans l’affaire des Ogiek de la forêt de Mau au Kenya, la Cour a réaffirmé que toute « interférence avec les droits et les libertés garantis par la Charte est nécessaire et proportionnelle à l’intérêt légitime recherché par cette interférence »[v]. La Cour constatait ensuite que l’État kenyan n’avait pas fourni de preuves à son allégation que la population ogiek était « hostile à l’environnement », et observait que « la prétendue raison de préservation de l’environnement naturel ne peut constituer une justification légitime à l’interférence [de l’État kenyan] dans l’exercice par les Ogiek de leurs droits culturels »[vi]. Bien loin de toute hostilité, la science de la conservation a montré que les résultats environnementaux dans les aires protégées par les habitants traditionnels de ces zones sont souvent meilleurs que ceux des aires protégées où toute présence humaine a été exclue[vii].

Prouver qu’une approche à la conservation fondée sur les droits fonctionne, et n’est pas seulement la bonne chose à faire, constitue une étape pour remporter le débat politique et faire des progrès dans la pratique, et pas seulement au niveau des politiques et de la rhétorique. Le reste de cet article est donc consacré à un tour d’horizon rapide des modèles juridiques de conservation davantage axés sur les droits et mis à l’essai en Australie, en Tanzanie, au Guyana, au Brésil et au Canada[viii].

Un modèle mis à l’essai en Australie associait la reconnaissance de la propriété foncière aborigène à un arrangement de gestion partagée avec l’État[ix]. Un exemple est le parc national de Garig Gunak Barlu (GGBNP) dans le Territoire du Nord en Australie, qui comprend les terres ancestrales du peuple iwaidja. Le GGBNP est géré par un conseil composé à parts égales de propriétaires traditionnels aborigènes et de représentants du gouvernement du Territoire du Nord[x], bien que les propriétaires aborigènes disposent d’une voix prépondérante parce que le Président doit être aborigène[xi]. Une variation de ce modèle est l’exemple des parcs nationaux Uluru-Kata Tjuta et Kakadu, dont les titres de pleine propriété foncière sont détenus par les propriétaires traditionnels anangu en échange d’un bail au gouvernement australien, qui gère en principe le parc en collaboration avec les Anangu. Des préoccupations ont été évoquées quant au fait que dans la pratique, des relations de pouvoir inégales et des demandes bureaucratiques complexes ont signifié que l’État domine les arrangements de gestion partagée en Australie au détriment de l’autodétermination aborigène. Un exemple est l’autorisation accordée aux touristes d’escalader le rocher d’Uluru, malgré les demandes contraires des Aborigènes[xii].

En Afrique, la Tanzanie est devenue un exemple décisif de propriété foncière et de gestion forestière communautaires, après des années d’émancipation des communautés et la ratification de la Loi foncière et de la Loi sur les terres villageoises en 1999. Les terres villageoises occupent maintenant près de 70 % de la Tanzanie, les droits fonciers coutumiers sur ces terres étant reconnus (indépendamment de leur enregistrement officiel[xiii])[xiv]. Cela a permis la protection de nombreux écosystèmes différents, y compris les zones foncières communes des forêts et des marécages qui peuvent être désignées parmi les zones des terres villageoises [xv]. Des chercheurs indépendants ainsi que des experts gouvernementaux ont constaté que les forêts tanzaniennes gérées par des communautés poussent mieux et affichent des niveaux plus faibles de perturbations que les forêts qui ne sont pas gérées par des communautés[xvi]. La propriété des terres villageoises contribue à prévenir les incursions sur les terres, par exemple par des industries extractives, et donne les moyens aux communautés de développer leurs propres systèmes d’utilisation durable[xvii]. Il y a cependant eu des cas de communautés contraintes de céder leurs droits fonciers face aux intérêts d’investisseurs[xviii].

Au Guyana, le travail de longue date du FPP avec les Wapichan a aidé la communauté à établir une cartographie complète de ses terres et à élaborer un plan pour l’utilisation et la gestion durables de son territoire[xix]. Les Wapichan participent actuellement à des pourparlers formels avec le gouvernement guyanais dans le but d’obtenir des titres juridiques couvrant leur territoire collectif et de créer une vaste forêt communautaire conservée dans la forêt vierge tropicale du bassin du Haut-Essequibo, au moyen du cadre législatif prévu par la Loi amérindienne de 2006[xx]. Étant donné que les négociations relatives aux titres fonciers des Wapichan demeurent non résolues, l’aire de conservation communautaire de Konashen (Community-Owned Conservation Area - COCA), qui appartient au peuple amérindien wai wai, est un exemple d’une aire protégée amérindienne existante[xxi]. Cependant, des enseignements importants peuvent être tirés de la création et de la gestion de la COCA de Konashen. Les Wai Wai se sont plaints des règles régissant la gestion de la COCA, parce qu’elles ont été établies par des ONG de conservation externes sans processus effectifs et culturellement appropriés de consentement libre, préalable et éclairé (FPIC) concernant le régime de gestion de l’aire protégée[xxii].

Le premier territoire autochtone du Brésil est le parc autochtone de Xingu (« Xingu »), appelé parc national en 1961[xxiii] avant d’être rebaptisé parc autochtone. Quatorze peuples autochtones différents, dont les Kayapo, vivent à Xingu. Les analyses scientifiques portant sur le niveau de déforestation des différentes zones de l’Amazonie brésilienne ont constaté que le parc national de Xingu était particulièrement efficace pour enrayer la déforestation et que les terres autochtones étaient de manière générale plus efficaces dans la prévention de la déforestation[xxiv]. Dans les années 1990, les peuples autochtones de Xingu ont créé l’Association des terres autochtones de Xingu (ATIX) chargée de les représenter dans les discussions auprès du gouvernement dans le cadre d’un mouvement vers une plus grande autonomie. Aujourd’hui, les groupes autochtones travaillent ensemble pour tenter d’aplanir les divergences en créant un plan de gestion territoriale fondé sur un consensus pour leur survie culturelle et économique future et la protection de l’environnement de leurs territoires.

Malgré les aspects positifs de ce précédent, un indicateur des graves lacunes des lois brésiliennes et de leur application est le barrage de Belo Monte qui, une fois terminé, aura de nombreux effets sur le parc national de Xingu et ses peuples. Le conflit engendré par le barrage a entraîné le meurtre de plusieurs militants[xxv]. Bien que la Constitution reconnaisse officiellement les droits des peuples autochtones d’utiliser et de posséder leurs terres, l’État en conserve la propriété, la seule véritable protection contre les incursions est un droit de consultation peu mis en œuvre[xxvi], qui ne répond pas aux prescriptions du droit international des droits humains en matière de consentement libre, préalable et éclairé (FPIC). Des attitudes colonialistes alarmantes envers les peuples autochtones continuent de faire partie du cadre juridique du Brésil, le Statut autochtone de 1973 étant toujours en vigueur. C’est un statut qui décrit les peuples autochtones comme « mineurs » et « relativement incapables » d’exercer leurs droits.
 

Satellite image of Kayapó lands

Image satellitaire des terres des Kayapó et de la plupart du parc autochtone de Xingu (vers le sud) montrant des volutes de fumée s’élevant des restes de forêt vierge brûlée à l’extérieur des territoires autochtones. Les zones en vert foncé sont des terres autochtones, et les zones marron clair sont des fermes et des zones agricoles

L’une des difficultés que de nombreux peuples autochtones rencontrent est leur exclusion de fait pendant qu’ils luttent pour leur revendication foncière. Cette exclusion peut compromettre de manière irréversible la survie de leur culture, quel que soit l’aboutissement de la revendication foncière. Au Canada, il existe un grand nombre de revendications foncières des Premières Nations non résolues, certaines portant sur des terres dont le statut de parc national a été décrété sans leur consentement. Malgré cela, certaines Premières Nations sont parvenues à négocier avec succès des accords qui prévoient leur utilisation continue des parcs pour leur subsistance et leurs activités culturelles, ainsi que la possibilité de s’y déplacer et de s’y abriter, au moyen d’accords de gestion provisoires signés avec l’État.

Un exemple est la Réserve de parc national Nahanni (RPNN) (établie en 1976) dans les Territoires du Nord-Ouest du Canada, qui est le territoire traditionnel de la Première Nation Dehcho. Un autre exemple est la Réserve de parc national Thaidene Nëné (RPNTN) q ui devrait bientôt être établie conformément à des accords entre la Première Nation Łutsël K’e Dene (ŁKDFN), la Nation Métis des Territoires du Nord-Ouest (NTMN) et Parcs Canada. Un avantage essentiel pour la ŁKDFN est qu’elle est parvenue à constituer un fonds fiduciaire de 30 millions de dollars canadiens pour appuyer la formation et la surveillance communautaire, ainsi que pour le développement de l’écotourisme[xxvii], qui aurait grandement amélioré le pouvoir de négociation de la ŁKDFN dans sa relation continue avec Parcs Canada et le gouvernement fédéral.

De manière générale, les modèles examinés ci-dessus peuvent être classés dans deux catégories : (1) propriété communautaire associée à un accord de gestion partagée, ou (2) propriété et gestion communautaires, régies par le droit national. Une analyse complète de ces exemples dépasse le propos de cet article, mais quelques enseignements généraux peuvent être tirés. D’abord, un accord de gestion partagée aboutit trop facilement à la propriété communautaire au détriment de l’autodétermination. Faire pencher l’équilibre des pouvoirs en faveur de la communauté exige de déployer des efforts significatifs afin de supprimer les obstacles à l’exercice effectif de l’autodétermination communautaire. Aucun des exemples mentionnés ci-dessus n’y est parvenu, à l’exception peut-être de la Réserve de parc national Thaidene Nëné. Une propriété réglementée semble en théorie plus appropriée, puisque la propriété ainsi que la gestion reviennent à la communauté, mais l’autodétermination peut devenir illusoire par l’imposition de règles et de règlements, comme dans l’exemple de la COCA Konashen au Guyana. Cela ne signifie pas que toute réglementation étatique devrait être supprimée. L’exemple tanzanien montre que la réglementation étatique peut inclure des mesures de sauvegarde pour s’attaquer, comme dans cet exemple, à la discrimination à l’égard des femmes[xxviii].

Que ce soit au moyen d’un accord de gestion partagée ou au moyen d’un accord de gestion communautaire réglementée, les règles ou règlements de gestion devraient :

  1. être les moins restrictifs possible ;
  2. maximiser la possibilité pour les communautés de définir leurs propres règles qui soient ancrées dans leur culture et s’adaptent à la pluralité juridique qu’implique la présence de lois coutumières ;
  3. être élaborés avec la participation significative et le consentement libre, préalable et éclairé des communautés concernées ;
  4. aborder les questions de discrimination individuelle, par exemple à l’égard des femmes.

Aucun de ces exemples n’est parfait, mais ils montrent qu’une voie vers une conservation davantage fondée sur les droits est une alternative réaliste et préférable, parce qu’elle comporte une préservation de la biodiversité et une survie culturelle qui se renforcent mutuellement.

 

 

 

La citation du titre est tirée d’une déclaration d’un membre de la communauté ogiek du Mont Elgon, et plutôt que d’être attribuée à un individu, elle devrait être adéquatement interprétée comme une manifestation du consensus culturel au sein du peuple autochtone ogiek du Mont Elgon.

** Tom Lomax est juriste et Coordonnateur du Programme affaires juridiques et droits humains du Forest Peoples’ Programme (FPP), et Athene Dilke est juriste et consultante indépendante, formellement stagiaire au FPP.

[i]      Selon la définition de « Région sauvage » donné à la section 2(c).

[ii]     Les Niimíipu et les Absaroka sont respectivement les autonymes des peuples Nez Perce et Crowy.

[iii]    Communauté autochtone Xákmok Kásek c. Paraguay, Cour interaméricaine des droits de l’homme (CIDH), décision du 24 août 2010. Série C n° 214 ; Peuples Kaliña et Lokono c. Suriname Décision de la CIDH du 25 novembre 2015. Série C n° 309 ; Centre for Minority Rights Development et Minority Rights Group International (au nom du Endorois Welfare Council) c. Kenya, Communication 276/2003, CADHP (2010) ; Commission africaine des droits de l’homme et des peuples c. République du Kenya, décision de la CADHP du 26 mai 2017, requête n° 006/2012 – ci-après CADHP (Ogiek c. Kenya). La question a par ailleurs été traitée par plusieurs organes conventionnels des Nations Unies, notamment dans les Observations finales du Comité pour l’élimination de la discrimination raciale : Botswana. 23/08/2002. Doc. ONU A/57/18, § 292-314 ; Éthiopie. 20/06/2007. Doc. ONU CERD/C/ETH/CO/15, § 22 ; Sri Lanka. 14/09/2001. Doc. ONU A/56/18, § 321-342 ; Namibie. 19/08/2008. Doc. ONU CERD/C/NAM/CO/1 ; Botswana. 4/04/2006. Doc. ONU CERD/C/BWA/CO/16, § 12 ; Congo. 23/03/2009. Doc. ONU CERD/C/COG/CO/9, § 13 ; ainsi que par le Comité des droits de l’homme, voir par exemple : Observations finales du Comité des droits de l’homme : Australie 28/07/2000. Doc. ONU CCPR/CO/69/AUS, § 10 et 11. Récemment, la question a été traitée de manière approfondie dans le Rapport de la Rapporteuse spéciale du Conseil des droits de l’homme sur les droits des peuples autochtones, Victoria Tauli-Corpuz, au sujet des peuples autochtones et de la conservation, 29 juillet 2016, Doc. ONU A/71/229.

[iv]   Le principal traité international dans le domaine du droit environnemental, la Convention des Nations Unies sur la diversité biologique (CDB), dans ses articles (en particulier les articles 8(j) et 10(c)) et les décisions des sessions ordinaires de sa Conférence des Parties (« COP ») reconnaissent la contribution précieuse des modes de vie des peuples autochtones et des communautés locales à la conservation et exigent des États parties qu’ils protègent les droits et le mode de vie des peuples autochtones et des communautés locales et les intègrent dans les mesures en matière de conservation biologique. Voir entre autres Décision VII/28 sur les aires protégées, adoptée par la COP 7 (2004), au § 22 ; Décision X/31 « Aires protégées » de la COP 10 (2010) aux § 31 et 32(c).

[v]     CADHP (Ogiek c. Kenya), § 188

[vi]    Ibid, 189.

[vii]    Voir par exemple les recherches suivantes : Chhatre, A. et Agrawal, A. (2009), Trade-offs and synergies between carbon storage and livelihood benefits from forest commons, PNAS vol. 106 n° 42, pp. 17667-17670 ; Nelson A, Chomitz KM (2011) Effectiveness of Strict vs. Multiple Use Protected Areas in Reducing Tropical Forest Fires: A Global Analysis Using Matching Methods PLoS ONE 6(8): e22722. doi: 10.1371/journal.pone.0022722 ; et Porter-Bolland et al (2011) Community managed forests and forest protected areas: An assessment of their conservation effectiveness across the tropics, Forest Ecology and Management, Forest Ecol. Manage., doi:10.1016/j.foreco.2011.05.034 ; Seymour, F., La Vina, T., Hite, K., (2014) Evidence linking community-level tenure and forest condition: An annotated bibliography, Climate and Land Use Alliance (CLUA).

[viii]   Il est important de prendre note du fait qu’il s’agit uniquement d’un résumé de ces différents modèles compilés afin de donner une idée des types de modèles mis à l’essai et des enseignements qui peuvent être tirés de ces cas. L’expérience et les perceptions des communautés concernées ne sont pas reproduites comme il faudrait le faire pour évaluer pleinement leur succès.

[ix]    Déplacés dans les années 1950, ils ont pu retourner sur leurs terres suite à la loi Cobourg Peninsula Land and Sanctuary Act de 1981. Jennifer Carter, « Thinking Outside the Framework: Equitable Research Partnerships for Environmental Research in Australia, Carter » (mars 2008) 174(1) « The Geographical Journal », 63, 66. Département de l’environnement et de l’énergie du gouvernement australien, « Cobourg Peninsula and Indigenous Australians » (Gouvernement australien) <http://www.environment.gov.au/water/wetlands/coburg-peninsula-indigenous-australians>  consulté le 13 juin 2017. 

[x]     Toni Bauman, Chris Haynes et Gabrielle Lauder, « Pathways to the co-management of protected areas and native title in Australia » (mai 2013) (32) AIATSIS Research Discussion Paper, 23.

[xi]    Vanessa Dekoninck, « Deconstructing the stakeholder: A case study from Garig Gunak Barlu National Park, Australia », (2007) 3(2) International Journal of Biodiversity Science and Management, 77 < http://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1080/17451590709618164&gt; consulté le 17 juillet 2017, 81.

[xii]    Ibid, 101.

[xiii]   Liz Alden Wily, Rights to Resources in Crisis: Reviewing the Fate of Customary Tenure in Africa. Five Briefs, 2012, 61-62.

[xiv]   Liz Alden Wily, ‘The Fate of Res Communis in Africa: Unfinished Business’ in Kameri Obote P. & Collins Odote (éd.) The Gallant Academic: Essays in Honour of Professor Okoth-Ogendo, (University of Nairobi Press à paraître en 2017), 111.  

[xv]    Ibid, 113.

[xvi]   Ministère des ressources naturelles et du tourisme, Participatory Forest Management in Tanzania: Facts and Figures (2012), 3-4.  Les réserves forestières gérées par les communautés ont ajouté 2,3 millions d’hectares de terres au secteur des aires protégées de Tanzanie (Liz Alden Wily, « The Fate of Res Communis in Africa: Unfinished Business », 2017, p. 113) Tom Blomley, Lessons Learned from Community Forestry in Africa and their Relevance for REDD+, 2013, 6.

[xvii]  Liz Alden Wily, « The Fate of Res Communis in Africa: Unfinished Business », 2017, 114.

[xviii]  Liz Alden Wily, « The Fate of Res Communis in Africa: Unfinished Business », 2017, 114 ; Liz Alden Wily, Rights to Resources in Crisis: Reviewing the Fate of Customary Tenure in Africa. Five Briefs, 2012, 60.

[xix]   Forest Peoples Programme, « Press Release: Wapichan people in Guyana showcase community proposal to save tropical forests on their traditional lands », 7 février 2012,  http://www.forestpeoples.org/topics/environmental-governance/news/2012/02/press-release-wapichan-people-guyana-showcase-community, consulté le 5 mai 2017. 

[xx]    Cymraeg isod, « Government of Guyana to open land-rights talks with Wapichan thanks to Welsh support » (Size of Wales, 2016) http://sizeofwales.tumblr.com/post/142629322842/government-of-guyana-to-open-land-rights-talks, consulté le 5 mai 2017.

[xxi]   « Amerindian Tribes of Guyana » (Guyana Chronicle, 17 septembre 2010) https://guyanachronicle.com/2010/09/17/amerindian-tribes-of-guyana, consulté le 13 juillet 2017. L’Amerindian Act 2006 (section 58(1)) prévoit l’établissement d’aires protégées amérindiennes.

[xxii]  Comm. pers., Dr. Tom Griffiths, Coordonnateur du Programme Finance responsable pour le Forest Peoples Programme (ONG) ; information communiquée lors de discussions avec des Wai Wai au Guyana.

[xxiii]  Peuples et communautés qui résident sur le territoire autochtone de Xingu avec les associations suivantes : Associação Terra Indígena Xingu (ATIX), Instituto de Pesquisa Etnoambiental do Xingu (IPEAX), Instituto Socioambiental (ISA), Coordenação Regional do Xingu (FUNAI). « Plano de Gestão de Território Indígena do Xingu », 2017 (pas encore publié), 8.

[xxiv]  Soares-Filho, B. et al, « Role of Brazilian Amazon protected areas in climate change mitigation » (2010) 107(24) « Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America », 10821, 10822. Voir fig. 1.

[xxv]  Jon Lee Anderson, « Murder in the Amazon » (The New Yorker, 15 juin 2011) http://www.newyorker.com/news/news-desk/murder-in-the-amazon, consulté le 13 juillet 2017.

[xxvi]  Carmen Santana dos Santos, Broken Promises – Bleak Future; Are indigenous peoples and the Amazon paying the price for the world’s appetite for natural resources? (Society for Threatened Peoples) http://assets.gfbv.ch/downloads/endfassung_englisch.pdf, consulté le 13 juillet 2017, 4. « Brazil’s Belo Monte Dam: Sacrificing the Amazon and its Peoples for Dirty Energy » (Amazon Watch), voir http://amazonwatch.org/work/belo-monte-dam, consulté le 13 juillet 2017.

[xxvii] Sheldon Alberts, « Protecting the “Land of the Ancestors” » (Pew Trusts, 21 novembre 2014).

[xxviii]          Lorsqu’un Conseil de village gérant la terre communautaire applique le droit coutumier, il doit être appliqué conformément au droit écrit de la terre et sans discriminer aucun groupe, y compris les femmes. Par ailleurs, les terres sont présumées être détenues conjointement par les époux (loi foncière de 1999, (n° 4 de 1999), s. 161), et les époux doivent accorder leur consentement à toute cession de terre, permettant ainsi une plus grande protection des droits fonciers des femmes (tel qu’examiné dans Liz Alden Wily, « The Fate of Res Communis in Africa: Unfinished Business », 2017, 113-114.) Par ailleurs, les femmes disposent expressément des mêmes droits de posséder la terre que les hommes à la fois dans la Loi foncière de 1999 et dans la Loi sur les terres villageoises de 1999 (tel qu’examiné dans G. Sundet, « The 1999 Land Act and Village Land Act- A technical analysis of the practical implications of the act » (document de travail) FAO: 2005).