L’expérience des peuples autochtones d’Asie avec les politiques de prêt des institutions financières internationales : une vue d’ensemble

Femme vivant sur le plateau de Nakai, au Laos. Plus de 120000 personnes sont directement affectées par le barrage Nam Theun 2
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Virginia Morris & Clive Hills/ International Rivers

L’expérience des peuples autochtones d’Asie avec les politiques de prêt des institutions financières internationales : une vue d’ensemble

Les projets et les programmes d’interventions des banques multilatérales de développement sont connus pour les nombreuses violations systématiques et généralisées des droits humains des peuples autochtones d’Asie. Dans nombre de pays, les peuples autochtones ont été les victimes de déplacements massifs et d’une perte irréversible de leurs moyens de subsistance traditionnels. Derrière ces violations des droits humains se cache le déni des droits des peuples autochtones à leurs terres, territoires et ressources et leur droit à donner leur consentement libre, préalable et éclairé (FPIC) aux projets et programmes d’intervention, notamment aux projets et programmes élaborés au nom du développement durable et du développement humain. Parmi eux, les grands projets d’infrastructures (construction de barrages et d’autoroutes) et de « conservation environnementale » ont eu les répercussions négatives les plus graves pour les peuples autochtones. Il existe de nombreux exemples de projets de ce type ayant eu des effets néfastes sur les peuples autochtones de pays asiatiques.

Bien que la Banque mondiale et la Banque asiatique de développement (BAD) possèdent leurs propres politiques opérationnelles obligatoires en matière d’environnement et de mesures de protection sociale, les obligations de respecter les droits humains et les droits collectifs des peuples autochtones sont peu contraignantes et leur mise en œuvre s’est révélée problématique. Bien que certains projets soient aujourd’hui mieux élaborés selon la perspective des peuples autochtones que les projets mis en œuvre dans les années 1960 et 1970, les effets positifs souhaités de la mise en œuvre de ces mesures de protection pour garantir la protection de l’environnement et éviter des conséquences sociales négatives n’ont pas été obtenus.

La BAD a effectué une révision de ses politiques opérationnelles en matière d’environnement et de mesures de protection sociale en 2008-2009 et a publié une version révisée de la Déclaration de politique de protection, qui comprend une politique plus progressiste en matière de peuples autochtones (PA). La politique de la BAD en matière de peuples autochtones exige désormais que le consentement libre, préalable et éclairé des peuples autochtones s’applique aux projets et aux programmes d’intervention qui affectent leurs terres, territoires et ressources, leur patrimoine culturel et leur éventuel déplacement. Néanmoins, la politique opérationnelle demeure peu contraignante pour ce qui est du respect du processus collectif de prise de décisions des peuples autochtones. Cette politique est par ailleurs faible dans sa définition du consentement en tant que « vaste soutien communautaire ». De plus, l’engagement de la direction de la BAD et des agences homologues responsables auprès des gouvernements emprunteurs en faveur de la mise en œuvre de la politique sur les PA doit encore être testée.

La Banque mondiale (BM) continue d’appliquer une politique dépassée en matière de peuples autochtones, la politique opérationnelle 4.10 (bien qu’elle soit en cours de révision). Cette politique est la seule politique des banques multilatérales de développement qui ne reconnaît pas le droit des peuples autochtones au consentement libre, préalable et éclairé (FPIC). La Banque n’a pas encore répondu de façon efficace aux résultats d’un examen interne de 2011 concernant la mise en œuvre de la politique opérationnelle (OP) 4.10.[1] Cet examen fut accablant, et ses résultats constataient notamment :

  • que même si la plupart des projets identifiaient des avantages pour les peuples autochtones, nombre de projets ne traitaient pas les éventuelles répercussions négatives sur les peuples autochtones, en particulier les répercussions à long terme ou indirectes ;
  • un mépris évident pour la protection ou la promotion des droits des peuples autochtones aux terres et aux ressources ;
  • l’absence de définition par ces projets de mécanismes de recours appropriés ;
  • que là où les droits aux ressources ne sont pas reconnus, les projets qui affectent les droits fonciers et à l’eau ne prévoyaient souvent aucune mesure tenant compte des droits fonciers et aux ressources, qui sont essentiels pour le bien-être à long terme et la durabilité des sociétés et des cultures des peuples autochtones ;
  • que les informations sur les projets et la documentation relative aux processus des projets sont largement insuffisantes.

L’examen a établi que la disponibilité d’informations vérifiables à l’échelle de la communauté concernant la façon dont le processus d'obtention de soutien était réalisé avait été limitée, et que des progrès substantiels doivent être accomplis également dans ce domaine.

Les cas suivants illustrent les expériences de peuples autochtones touchés par des projets et programmes d’intervention financés par des institutions financières internationales.

Laos

Province de Khammouane, Provinces de Vientiane et Xieng Khouang

Le gouvernement de la République démocratique populaire lao considère l’énergie hydraulique comme le moteur principal de la croissance et du développement économique. Il a pour objectif de faire du pays « la batterie de l’Asie du Sud-Est », grâce à l’exploitation de la puissance des rivières. Afin d’atteindre ce but, le gouvernement du Laos reçoit des fonds de grandes institutions financières internationales (IFI), notamment de la Banque mondiale et de la Banque asiatique de développement. Le plan de développement du secteur énergétique du gouvernement comprend 72 nouveaux grands barrages, dont 12 sont en construction, alors que près de 25 barrages supplémentaires se trouvent à des stades avancés de planification[2]. Dans le cas de grands barrages tels que Nam Thuen 2 (NT2) et Nam Ngum 3 (NN3), les peuples autochtones affectés ont subi de graves perturbations économiques et sociales, qui s’ajoutent à la perte de biodiversité.

Le barrage NT2 dans la Province de Khammouane a directement touché plus de 120 000 personnes en aval en détruisant les sources de moyens de subsistance et les lieux de pêche, en inondant les potagers situés sur les rives et en affectant la qualité de l’eau. 6 300 autochtones du plateau de Nakai (6 200 personnes), ont été réinstallés pour céder la place au réservoir. Le peuple vietic, numériquement peu important, qui est le peuple autochtone le plus vulnérable du Laos, a été déplacé de force vers des villages de réinstallation en violation des politiques opérationnelles sur les peuples autochtones de la BM, ainsi que de la BAD. Selon certaines informations, nombre de ces personnes sont décédées des causes psychologiques et physiques de la vie dans un village de réinstallation. À ce jour, les peuples autochtones affectés qui vivent dans les villages de réinstallation n’ont pas reçu de terres et de compensations pour la perte de leurs propriétés.

Les engagements en faveur de l’octroi de terres et de compensations décrits en détails dans les documents de planification du projet n’ont pas été entièrement tenus. Suite à la perte des terres et des ressources naturelles, la sécurité alimentaire constitue une préoccupation pour les peuples autochtones affectés. Bien que les besoins matériels en logement, électricité, routes, écoles et centres médicaux soient satisfaits dans les villages de réinstallation, un doute sérieux existe quant au fait que les moyens de subsistance des peuples autochtones seront rétablis au niveau préalable à la réinstallation, qu’ils seront culturellement appropriés et durables à l’avenir. La mauvaise qualité de la terre dans les villages de réinstallation continue à poser de graves problèmes pour les villageois, qui ne sont pas en mesure de produire suffisamment de cultures vivrières pour nourrir leurs familles, et pour payer les factures d’électricité. La production à long terme des réservoirs de pêche est également incertaine, et contrairement aux arrangements stipulés dans le Plan de développement des peuples autochtones, des étrangers empiètent sur les terres forestières communautaires des villageois[3]. Par ailleurs, le barrage NN3 (pour lequel un financement par la BAD a également été proposé) dans les Provinces de Vientiane et Xieng Khouang, dont l’achèvement est prévu d’ici 2016, inondera une superficie de 3 769 km², ce qui affectera les peuples autochtones lao-tai (42 %), khmu (33 %), hmong (25 %) et yao.

Nord-est de l’Inde

Meghalaya, Manipur, Nagaland

Au nord-est de l’Inde, de grandes institutions financières internationales, notamment la BM, la BAD et la Banque japonaise pour la coopération internationale (JBIC), soutiennent de façon très active les secteurs des transports, de l’électricité et de l’énergie, le commerce et la participation du secteur privé, le développement urbain, l’agro-industrie et le tourisme. Pour la plupart des projets au nord-est de l’Inde, les peuples autochtones n’ont pas été adéquatement consultés avant que des méga projets de développement ne soient entrepris. L’usine de Lafarge Surma Cement (LSC) en est un exemple, il s’agit du premier projet de la Coopération économique sous-régionale pour l’Asie du Sud (SASEC), une initiative pour une Asie sans frontières, financée par la BAD. L’usine de LSC, qui se trouve en réalité au Bangladesh mais qui se fournit en matières premières à Meghalaya, en Inde, a affecté le peuple autochtone khasi dans l’état indien de Meghalaya. À ce jour, les familles affectées se battent encore pour obtenir une compensation suite à la perte des terres et des moyens de subsistance causée par LSC. Outre les projets des IFI, de grands projets dans les domaines des transports et de l’énergie ont été entrepris ou amorcés par des entreprises privées et des organismes gouvernementaux au nord-est de l’Inde. Par exemple, le projet hydroélectrique polyvalent Tipaimukh (TMHEP) à Manipur, et le barrage de Mapithel à Nagaland, représentent de graves menaces pour les peuples autochtones hmar, naga et kuki. Le projet TMHEP inondera environ 311 km2 de terre, déplaçant de façon permanente 90 villages, principalement des peuples autochtones hmar et zeliangrong, et 7,8 millions d’arbres et 27 000 bosquets de bambou seront abattus dans les 25 822 ha de zones forestières.

Népal

Au Népal, outre le financement de projets dans le domaine de la santé et de l’éducation, la BM et la BAD financent des systèmes de transport et des barrages hydroélectriques. Parmi les exemples récents figurent deux projets hydroélectriques : le projet « Kabeli A Hydropower » et le projet « Tanahu Hydropower », qui sont en train d’être mis au point. Les répercussions détaillées de ces projets hydroélectriques sur les peuples autochtones n’ont pas encore été établies. Par ailleurs, les projets soi-disant sans effets négatifs financés par les IFI, par exemple les projets de développement agricole, n’apportent pas nécessairement de résultats positifs aux peuples autochtones, soit à cause du manque de participation adéquate, soit à cause d’évaluations erronées des projets par les IFI. Une étude de cas au sujet d’un projet de développement agricole commercial financé par la BAD a conclu que la culture à forte valeur ajoutée prévue par le projet, malgré l’augmentation de revenu à court terme, avait des conséquences sur les semences traditionnelles, la fertilité du sol et les systèmes de gestion des organismes nuisibles des peuples autochtones du Népal.

Malaisie

Province de Sarawak

Le projet d’énergie hydroélectrique (PEH) de Batang Ai à Sarawak fut réalisé entre 1980 et 1985, au cœur du territoire traditionnel iban. Il a provoqué le déplacement d’environ 3 000 Iban de 21 maisons longues, qui ont été réinstallés de force dans la région de Lemanak-Batang Ai sur la terre gérée par l’Autorité de consolidation et de réhabilitation des terres de Sarawak. Financé en partie par la BAD, ce projet de PEH, le plus grand de Malaisie, recouvre environ 40 000 acres de terre, dont 21 000 ont désormais été inondés, détruisant de vastes surfaces de forêts et de terres détenues selon un régime coutumier, notamment des fermes de culture sur brûlis, des cultures et des terres ancestrales.

Les Iban réinstallés sont confrontés à de multiples problèmes et considèrent qu’ils ont été traités de façon injuste. Ci-après figure une longue liste des difficultés socio-économiques auxquelles les 18 000 autochtones de la circonscription de Batang Ai sont encore confrontés aujourd’hui, bien que le barrage hydroélectrique de Batang Ai soit en exploitation depuis 25 ans[4] :

  • au lieu des onze acres de terre défrichée qui leur avaient été promis, chaque famille ne s'est vu attribuer qu'une seul acre ;
  • ils n’ont reçu aucun soutien à la reconstruction, contrairement aux promesses ;
  • nombre de familles n’étaient pas préparées à ce nouveau mode de vie, et donc beaucoup n’ont pas pu y faire face ;
  • un seul certificat foncier a été octroyé par famille, et uniquement à des hommes ; les femmes ont été privées de propriété foncière ;
  • en 2009, les familles déplacées, mais aussi l'ensemble de la population de la circonscription de Batang Ai, ne bénéficiaient d’aucun accès aux transports publics, avaient un accès limité aux télécommunications, une alimentation électrique inadéquate, de fréquentes interruptions de l’approvisionnement en eau, des structures de santé et médicales de mauvaise qualité, ainsi que des possibilités d’emploi limitées.

Pour sa part, la BAD a décrit la réinstallation d’environ 2 800 Iban par le barrage comme un exemple de « programme culturellement sensible et économiquement sain » parce que « les politiques et les plans...ont été soigneusement étudiés et préparés ».[5] Toutefois, d’autres sont plus durs. Un rapport d’évaluation mandaté par la Commission mondiale sur les barrages dans le cadre de son évaluation des effets des barrages sur les peuples autochtones affirme : « Les Iban ont été persuadés de se déplacer en échange de promesses de logement, d'eau et d'électricité gratuits et de 11 acres de terre par famille. La réalité s’est révélée être une douloureuse expérience. Ils furent non seulement réinstallés selon un plan foncier gouvernemental, mais ils furent également contraints à changer radicalement de mode de vie. La culture du riz s’est avérée impossible sur les terrasses qui leur avaient été préparées, et ils furent obligés de s’organiser sous forme de petits exploitants selon un plan de plantation. Les revenus ont chuté de manière si marquée que, selon une étude, 60 % des ménages se trouvaient sous le seuil de pauvreté de l’État, la majorité des personnes interrogées ayant indiqué que le manque de terre était leur principal problème »[6]L’Autorité de consolidation et de réhabilitation des terres de Sarawak (SALCRA), un organisme étatique, dirigeait la plantation dans laquelle les Iban étaient réinstallés. Les femmes ont souffert de façon disproportionnée des procédures de réinstallation. Par exemple, les compensations furent uniquement versées aux « chefs de famille » hommes, alors qu’elles auraient dû être versées aussi bien aux hommes qu’aux femmes, en tant que copropriétaires de la terre.

Indonésie

PT WEDA Bay Nickel, île de Halmahera, Moluques du Nord

Les Tobelo de la forêt (Tugutil) sont le peuple nomade qui habite les forêts de l’intérieur de l’île de Halmahera, dont la subsistance dépend de la chasse, de la cueillette, et de la recherche du sagou dans les terres situées à plus basse altitude. La communauté forestière tobelo est divisée en deux grands groupes. Le premier groupe est celui des personnes qui ont été réinstallées dans les villages, mais qui peuvent retourner encore régulièrement sur les anciens sites d’utilisation dans la forêt. Le deuxième groupe demeure entièrement nomade et s’identifie comme un O hongana ma nywa, soit un « peuple de la forêt ». Bien qu’il soit difficile d’estimer leur nombre total, ce deuxième groupe est constitué approximativement de 100 individus[7].

En 2004, le gouvernement d’Indonésie affecta 167 300 hectares de ce territoire à la réserve naturelle d’Aketajawe et à la forêt protégée de Lalobata, afin de protéger au moins 23 espèces d’oiseaux ; il a été allégué que ces espèces d’oiseaux ne sont présentes nulle part ailleurs dans le monde. Néanmoins, PT Weda Bay Nickel (WBN) a été autorisé à réaliser des activités d’exploration ainsi que d’autres activités de développement minier à l’intérieur de ces parcs nationaux. Le contrat de travail du projet WBN couvre 54 874 hectares qui font partie de la zone tampon proposée pour le parc. Cette région renferme des mangroves et des forêts marécageuses d’eau douce, différents types d’habitat des forêts de basse altitude, ainsi que des forêts inférieures de montagne. Moins de la moitié de la surface totale est désignée comme une forêt protégée par le Ministère des forêts.

Pour cette phase des opérations minières de WBN, l’entreprise a demandé à l’Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI), une branche spécialisée du Groupe de la Banque mondiale, de garantir le projet contre les risques politiques. Le conseil de l’AMGI a approuvé l’octroi d’une assurance pour la phase de faisabilité du projet le 13 juillet 2010, pour un montant de 207 millions de dollars US pendant trois ans.[8] Cette garantie couvre la guerre, les troubles civils, l’expropriation, le non-transfert et le non-respect du contrat. Néanmoins, l'Examen environnemental et social réalisé par l'AMGI sur la diligence requise mené à la mi-2010 identifie des effets potentiels significatifs cruciaux du projet, qui se feront sentir lors des phases de construction et d’exploitation. Ces effets comprennent une érosion éventuelle de la biodiversité, le traitement des résidus solides, et un afflux de population. Concernant les habitants de la forêt, le document indique : « Il est possible que les activités du projet puissent entraver leurs mouvements et causer des changements aux moyens de subsistance et des souffrances…. Il se peut également que des sites du patrimoine des groupes autochtones locaux soient découverts ». [9] La zone d’exploitation minière prévue fait encore partie de la zone tampon proposée pour le parc. Les forêts sont également les terres des peuples autochtones tobelo de la forêt, et constituent des habitats importants pour de nombreuses espèces endémiques et protégées.

Des préoccupations ont été exprimées quant au fait que le projet aura de nombreux effets néfastes sur la biodiversité, tels que la destruction d’au moins 4 000 à 11 000 ha de forêts tropicales humides, ainsi que la destruction d’au moins 2 000 à 6 000 ha (30 %) de forêts protégées dans la zone du projet d’exploitation minière[10]. Mais le plus important est que la survie socioculturelle du peuple tobelo de la forêt est menacée par les graves répercussions de ce projet minier sur leur territoire.

Afin de se défaire de cet héritage de projets ratés ou dommageables sur les terres et territoires des peuples autochtones, les institutions financières travaillant en Asie doivent faire plus que prétendre s’intéresser aux normes de sauvegarde qu’elles ont elles-mêmes établies. Les institutions financières doivent s’attaquer aux barrières significatives à une meilleure mise en œuvre de leurs politiques de sauvegarde, notamment une volonté politique insuffisante de la part de certains gouvernements asiatiques. Par ailleurs, les normes doivent elles aussi être améliorées et rendues conformes aux obligations internationales des gouvernements, notamment l’obligation de mettre en œuvre la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.

Cet article a été rédigé par Asia Indigenous Peoples Pact (AIPP). Asia Indigenous Peoples Pact (AIPP) est une organisation régionale fondée en 1988 par des mouvements de peuples autochtones. AIPP s’engage en faveur de la promotion et de la défense des droits des peuples autochtones et des droits humains, notamment par un travail de plaidoyer sur les questions autochtones et les préoccupations des peuples autochtones d’Asie.

[1] Banque mondiale, Implementation of the World Bank’s Indigenous Peoples Policy: A Learning Review (FY 2006-2008), août 2011.

[2] International Rivers, données disponibles sur : http://www.internationalrivers.org/campaigns/laos

[3] La politique de la BAD sur les peuples autochtones en vigueur au moment du financement du barrage NT2 exigeait qu’un « Plan de développement des peuples autochtones (IPDP) » soit établi là où les peuples autochtones peuvent être affectés. Dans certains pays, ces IPDP sont désignés au moyen d’autres termes du fait des sensibilités politiques, comme c’est le cas dans la République démocratique populaire lao, où ces plans sont appelés « Plans de développement des minorités ethniques ». Les exigences sont les mêmes.

[5] Banque asiatique de développement, cité dans Colchester, M., 1999., http://www.the cronerhouse.org.uk/resource/dams-incorporated#index-01-01-00-00-fn061.

[9] Les informations relatives aux Tobelo de la forêt et aux répercussions des activités minières de WEDA sur ce peuple sont tirées de http://www.miga.org/documents/WedaBay_ESRS.pdf

Enfants sur le plateau de Nakai au Laos avant la construction du barrage Nam Theun 2. Ce village est maintenant inondé
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International Rivers
L’installation de Lafarge Surma Cement, financée par la BAD, a affecté le peuple khasi à Meghalaya qui a perdu ses terres
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Ram Wangkheirakpam (AIPP)
Le projet d’énergie hydroélectrique (PEH) de Batang Ai à Sarawak a provoqué le déplacement d’environ 3 000 Iban
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Iban Longhouse in Lemanak, Sarawak