La proposition controversée « Programme pour les résultats » (P4R) de la Banque mondiale déclenche la sonnette d'alarme

La proposition controversée « Programme pour les résultats » (P4R) de la Banque mondiale déclenche la sonnette d'alarme

En mars 2011, la Banque mondiale a lancé une proposition controversée qui permettrait à des projets appartenant à ce que l’on appelle des prêts-programmes (programmatic loans) aux pays emprunteurs d'être mis en œuvre sans tenir compte des politiques de sauvegarde spécifiques de la Banque mondiale. Les organisations de la société civile et les peuples autochtones ont fait part de graves inquiétudes concernant cette initiative. Ils craignent que l’initiative réduise, sous sa forme actuelle, la responsabilité de financement de la Banque mondiale et déclenche rapidement une baisse mondiale des normes sociales et environnementales par les banques de développement multilatérales et régionales. Malgré de récentes garanties écrites de la Banque mondiale indiquant que la divulgation d’informations, l’évaluation des risques et les approches fondées sur les mesures de sauvegarde ne seront pas affaiblies par le programme P4R, ses détracteurs soulignent que les propositions P4R existantes ne comportent pas de protections sociales et environnementales adéquates et permettraient aux pays de contourner les mesures de sauvegarde et de développer des projets sans examen approfondi adéquat de la part du public.

Les ONG et les organisations des peuples autochtones, dont le FPP, exhortent la Banque mondiale à ralentir l’ensemble de ce processus et à s’assurer que toutes les propositions P4R fassent l’objet de consultations significatives et soient soumises à l’examen général des politiques de sauvegarde de la Banque mondiale qui aura lieu en 2012.[1]

En dépit de cela, la Banque mondiale semble déterminée à ce que cet instrument de prêt fondé sur les résultats soit approuvé avant fin 2011. Au moment où nous rédigeons ces lignes, il est prévu que la proposition P4R soit présentée au Conseil en décembre 2011.

Nécessité de consultations préalables significatives

Les organisations de la société civile et les peuples autochtones sont vivement préoccupés par le fait que le développement du nouvel instrument de prêt P4R n’a pas été caractérisé par des étapes de consultation suffisantes auprès des citoyens, des organisations de peuples autochtones et des ONG. Les consultations tenues jusqu'à maintenant au niveau mondial sur le programme P4R concernaient principalement les organes gouvernementaux, et un nombre très limité de participants de la société civile. Les organisations de la société civile impliquées dans ces consultations ont soulevé de graves préoccupations concernant les aspects liés à la sauvegarde et à la responsabilité, mais, à ce jour, la prise en compte par la Banque mondiale de ces inquiétudes reste incertaine.

Le programme P4R doit être évalué dans le cadre de l’examen des mesures de sauvegarde de la Banque mondiale

La Banque mondiale effectue actuellement une nouvelle évaluation de ses systèmes de sauvegarde en ce qui concerne huit différentes politiques de sauvegarde ainsi que d’autres instruments de prêt de la Banque mondiale, notamment l’instrument OP4.00 sur l’utilisation à titre pilote des « systèmes nationaux ». Cet instrument permet à la Banque mondiale et aux pays emprunteurs d’utiliser les lois et politiques nationales en vigueur pour établir les mesures de sauvegarde sociales et environnementales, lorsque ces politiques ont été jugées équivalentes aux normes de la Banque mondiale. Le problème est que la Banque mondiale n’a pas encore testé adéquatement ces systèmes nationaux, et que des ambiguïtés significatives demeurent quant aux façons de déterminer et de vérifier les « équivalences » entre les normes et les procédures des pays et celles de la Banque.

Les ONG soulignent que le programme P4R ne doit pas être développé davantage tant que ces questions essentielles n’auront pas été prises en compte. Ces ONG indiquent en outre que l’ensemble de l’instrument P4R doit être soigneusement évalué dans le cadre de l’examen actuel, par la Banque mondiale, de ses politiques de sauvegarde, et ce dans le but de s’assurer que la proposition tienne compte des enseignements tirés des évaluations précédentes de la Banque mondiale et soit soumise à un examen minutieux de la part des citoyens, des peuples autochtones et des spécialistes du développement.

Nécessité de conserver des politiques spécifiques, notamment de protection des peuples autochtones

Les organisations autochtones et les ONG pour la justice sociale telles que le FPP mettent en exergue le fait que des décennies d'expérience en matière de développement montrent que des politiques de sauvegarde spécifiques pour les peuples autochtones sont essentielles pour améliorer l'efficacité du développement et garantir les responsabilités à l’égard des communautés affectées. Le plaidoyer ciblé et continu des peuples autochtones au cours des trente dernières années a conduit la Banque mondiale à accepter et à protéger, dans ses mesures de sauvegarde, le principe que les peuples autochtones doivent démontrer leur soutien, décidé librement, à toute intervention de développement qui les affectera et affectera leurs terres et leurs moyens d’existence. Aucune réponse n’est apportée aux questions de savoir si un tel principe sera maintenu et comment le droit des peuples autochtones au consentement libre, préalable et éclairé (FPIC) sera respecté si le programme P4R est approuvé sous la forme de la proposition actuelle. Ces questions réaffirment la nécessité de soumettre le programme P4R à un examen attentif dans le cadre de l’examen général des mesures de sauvegarde de la Banque mondiale.[2]

Tirer les enseignements du passé

Enfin, quelle que soit l’approche adoptée par la Banque mondiale pour ses mesures de sauvegarde et son programme P4R, il est essentiel que les normes ne soient pas affaiblies et que la responsabilité publique à l’égard des communautés et des citoyens affectés soit renforcée. Afin d'établir une plus grande responsabilité et de mettre en place un développement durable effectif, la Banque mondiale doit s’assurer que toute réforme fasse fond sur les enseignements tirés des opérations présentes et passées. Deux importants rapports publiés récemment sont significatifs pour examiner la façon dont les mesures de sauvegarde doivent être appliquées à l’avenir par la Banque mondiale : l’évaluation du Groupe de la Banque mondiale menée par le Groupe indépendant d’évaluation (GIE), publiée en 2010 (Safeguards and Sustainability Policies in a Changing World: An Independent Evaluation of World Bank Group Experience, 2010), puis un examen interne très attendu de la mise en œuvre de la politique OP4.10 de la Banque mondiale sur les peuples autochtones, publiée en août (OPCS Working Paper, Implementation of the World Bank’s Indigenous Peoples Policy: A Learning Review (période 2006-2008), août 2011).

Ces deux documents indiquent en détail dans quels domaines la mise en oeuvre des mesures de sauvegarde en vigueur actuellement répond difficilement aux demandes pour lesquelles les mesures de sauvegarde ont été conçues. Les faiblesses principales sont les pressions constantes au sein du Groupe de la Banque mondiale pour affecter les financements, qui se manifestent de façon évidente dans la classification erronée du risque représenté par les projets, notamment la sous-classification des projets qui devraient être considérés comme des projets de catégorie A, et le traitement inadéquat des projets de catégorie B. Le programme P4R essaie d’exclure la catégorie A, correspondant à des risques graves et potentiellement irréversibles, bien qu’il continue à autoriser certaines activités de la catégorie A lorsqu’elles sont considérées comme faisant pleinement partie du reste du programme. Le programme P4R inclut la catégorie B, qui correspond à l’identification d’un risque modéré. Étant donné l’importance accordée aux catégories attribuées à un projet ou à une activité spécifique dans la gestion des risques, les problèmes qui se posent au préalable, au niveau du processus de catégorisation, doivent être affrontés, non seulement pour le programme P4R, mais aussi pour toutes les politiques et instruments de prêt de la Banque mondiale. En outre, le document Learning Review concernant la politique en matière de peuples autochtones identifie de graves problèmes au niveau de la mise en œuvre de la politique, de la détermination des niveaux de soutien pour une intervention donnée, ainsi que des échecs relatifs à la prise en compte adéquate des droits aux terres et aux ressources dans les projets qui affectent ces droits.

Renforcer les systèmes pour prendre en compte les risques sociaux et environnementaux qui sont disponibles dans les pays est un objectif louable. Toutefois, à court et à moyen terme, et particulièrement dans les domaines clé sensibles tels que les droits des peuples autochtones, le programme P4R n’offre pas de garanties adéquates que les fonds publics déboursés à travers la Banque mondiale seraient utilisés pour réaliser un développement soutenu et équitable dans les pays emprunteurs. Pour ces raisons, le Forest Peoples Programme estime que toute décision de la Banque mondiale sur la politique P4R doit être retardée afin de permettre le développement d’une proposition répondant aux préoccupations actuelles exprimées par les ONG et les peuples autochtones.

[1] Lettre des ONG (2011) Comments on proposed OP 9.00: Program for Results Lending Letter, signée par 21 ONG, octobre 2011: http://www.forestpeoples.org/topics/safeguard-accountablility-issues/publication/2011/fpp-letter-uk-executive-director-world-bank

[2] Voir également la soumission formelle des peuples autochtones et des organisations de soutien à la Banque mondiale, faisant part des graves préoccupations relatives à l’examen actuel des mesures de sauvegarde de la Banque mondiale et à l’instrument de prêt P4R proposé. Disponible sur : http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/publication/2011/10/indigenous-peoples-letter-2011-october.pdf