Légalité sans justice ? Comment garantir que les Accords de partenariat volontaire (APV) FLEGT permettent d’obtenir la légalité et la justice

Il est crucial que les communautés forestières influencent directement le contenu des réformes juridiques qui les affectent
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FPP

Légalité sans justice ? Comment garantir que les Accords de partenariat volontaire (APV) FLEGT permettent d’obtenir la légalité et la justice

Cet article vise à examiner les objectifs politiques du Plan d’action « Application des réglementations forestières, gouvernance et échanges commerciaux » (« FLEGT ») de 2003 de l’Union européenne (UE), et souligne les enseignements tirés au cours du projet Strong Seat at the Table du Forest Peoples Programme, financé par l’Union européenne[1]. Avec ses partenaires, le Centre pour l'Environnement et le Développement (CED), FERN et ClientEarth, le projet « Strong Seat » promouvait la capacité juridique des partenaires de la société civile engagés dans des réformes juridiques relatives aux APV en Afrique occidentale et centrale.

Afin de définir le contexte, il convient de préciser que le Plan d’action FLEGT comprenait une approche visant à s’attaquer à l’exploitation forestière illégale, au moyen de traités commerciaux bilatéraux conclus entre l’UE et des pays producteurs de bois, appelés Accords de partenariat volontaire (« APV »). Les APV ont pour objectif d’encadrer les réformes juridiques, institutionnelles et de gouvernance nécessaires à garantir que toutes les exportations de bois provenant de pays ayant conclu un APV soient accompagnées d’une licence FLEGT attestant leur légalité[2].

L’accent mis par les APV sur la légalité et sur un processus multipartite est novateur, et les APV sont considérés comme les accords commerciaux les plus participatifs ayant jamais été conclus (quoiqu’avec une participation très limitée des communautés forestières, excepté dans le cas du Liberia)[3]. Plusieurs APV ont réussi à ouvrir un espace politique pour des organisations de la société civile, ce qui a contribué à améliorer la transparence, la coordination et la responsabilité dans le secteur forestier[4].

Le Plan d’action de 2003 de l’UE indique qu’il sert à promouvoir les multiples objectifs politiques du programme de développement de l’UE, notamment les droits humains, la bonne gouvernance et la durabilité environnementale. Le Plan d’action souligne que lorsque les lois promeuvent une gestion durable des forêts, l’application de la loi sera positive. Dans le cas contraire, l’UE devrait promouvoir des réformes. Néanmoins, il manque un élément essentiel dans le Plan d’action, à savoir une définition claire de la signification de « légalité », puisqu’il définit simplement l’exploitation illégale des forêts comme du « bois récolté en violation des lois nationales ». Il ne précise pas quelles pourraient être les sources des « lois nationales », ou quelles implications cela entraînerait pour les APV et leur mise en œuvre.

Le document Guidance for developing legality definitions in FLEGT Voluntary Partnership Agreements de l’Institut forestier européen (IFE) et de l’UE (septembre 2012) examine ces implications plus en détail (bien que là encore il ne soit fait aucune mention du droit coutumier). Il inclut par exemple expressément le droit international dans la liste probablement longue des lois pertinentes, et propose que cette liste ne comprenne pas uniquement les lois portant spécifiquement sur les forêts, pour inclure des domaines tels que le « respect des droits fonciers et d’utilisation des communautés et des peuples autochtones »[5]. Pour ce qui est d’aborder les incohérences entre les lois en vigueur, ce guide propose par ailleurs de définir les réformes nécessaires à l’analyse des lacunes comme des mesures additionnelles dans les annexes aux APV[6]. Ce guide arrive trop tard pour les cinq APV actuellement mis en œuvre en Afrique, qui ont tous été conclus avant 2012.

Dans la pratique, les gouvernements partenaires des APV, l’UE et la société civile ont à ce jour défini la légalité avec pour référence les lois nationales écrites existantes, au détriment du droit coutumier et du droit international. Bien que de nombreux APV incluent expressément des réformes qui intègrent le droit international dans le droit national, ces dispositions n’ont pour l’instant pas encore été mises adéquatement en œuvre[7]. Cela a engendré des problèmes pour les communautés de nombreux pays africains ayant conclu un APV, communautés dont les droits fonciers tirent la plupart de leur protection du droit coutumier et du droit international. Ces droits fonciers sont menacés principalement par les effets de dépossession et de marginalisation fréquents des lois nationales écrites (souvent obsolètes)[8].

Un changement d’approche à la légalité dans le cadre des processus FLEGT et APV se fait donc attendre depuis trop longtemps. Les licences FLEGT doivent être fondées sur des réformes juridiques qui intègrent le droit coutumier et le droit international dans les lois nationales écrites. Lorsqu’il est manifeste que cela n’est pas le cas dans les pays mettant en œuvre des APV, toutes les parties prenantes devront adopter une position résolue afin de s’assurer qu’une analyse des lacunes a posteriori soit convenue et menée, et que le programme de réformes nécessaire soit adéquatement mis en œuvre. Tout ceci nécessitera un processus pleinement multipartite, avec la participation significative des communautés forestières. Néanmoins, les pays qui sont en train de négocier des APV ont l’occasion de définir des APV qui créent de meilleures conditions pour les réformes juridiques, avec une évaluation plus détaillée des changements législatifs nécessaires pour tenir dûment compte du droit coutumier et du droit international. Ces APV devraient par ailleurs mieux définir les exigences procédurales essentielles aux processus de réforme juridique, afin de s’assurer que les parties prenantes et les détenteurs de droits – en particulier les communautés forestières et autochtones – ne soient pas exclus de ces processus de réforme.

La récente publication conjointe du FPP et de ses partenaires Garantir les droits communautaires aux terres et aux ressources en Afrique : guide de réforme juridique et des meilleures pratiques indique comment tout processus de réforme juridique portant sur les droits aux terres et aux ressources – qu’il soit lié à l’APV ou non – peut mieux reconnaître le pluralisme juridique qui existe dans de nombreux pays africains. Ce guide comprend des conseils concernant la structuration des processus de réforme juridique, l’élaboration de lois pour la protection des droits coutumiers aux terres et aux ressources, la reconnaissance et la consolidation des institutions de gouvernance coutumières, et la garantie du respect de principes clé tels que l’égalité entre les sexes et la protection des peuples autochtones.

En conclusion, il est prévu que de nombreux APV soient mis en œuvre sans que les réformes nécessaires aient lieu, ce qui comporte le risque de légitimer des lois injustes et non durables, et de ne pas atteindre les objectifs politiques du Plan d’action de l’UE. Par conséquent, un changement d’approche délibéré est nécessaire de la part de toutes les parties prenantes, qui adopte une définition de la légalité fondée sur l’intégration du droit coutumier et du droit international dans le droit écrit. Ce changement d’approche doit être soutenu par une stratégie plus solide de l’UE, qui doit être exigeante à l’égard des gouvernements partenaires, et par une stratégie de plaidoyer de la société civile (nationale et internationale) tout aussi solide. Dans les deux cas, la mesure de protection principale contre des lois injustes consistera à s’assurer que les communautés forestières sont en mesure d’influencer directement le contenu des réformes juridiques qui les affectent et affectent leurs terres forestières.

Tom Lomax, Avocat, FPP

[1] Cet article a également fait l’objet d’une présentation à l’occasion du lancement du guide Garantir les droits communautaires aux terres et aux ressources en Afrique : guide de réforme juridique et des meilleures pratiques dans le cadre du projet Strong Seat, qui a eu lieu à Bruxelles le 23 janvier 2003.

[2] Les pays ayant conclu un accord APV qui est maintenant en phase de mise en œuvre sont : le Cameroun, la République centrafricaine, le Ghana, l’Indonésie, le Liberia et la République du Congo. Les pays actuellement en train de négocier des APV sont : la Côte d'Ivoire, la République démocratique du Congo, le Gabon, le Guyana, le Honduras, le Laos, la Malaisie, la Thaïlande et le Vietnam. Plusieurs autres pays ont fait part de leur intérêt, notamment le Pérou, l’Équateur, la Colombie, la Birmanie, les Philippines et la Papouasie-Nouvelle-Guinée.

[5] Guidance for developing legality definitions in FLEGT Voluntary Partnership Agreements’, Institut forestier européen (IFE) EU FLEGT Facility/UE, voir Étape 4, page 7. Traduction non officielle

[6] Id, Étape 6, page 10.

[7] Au Cameroun par exemple, le projet de nouveau code forestier et la proposition de réforme foncière ont pour l’instant peu ou pas contribué à l’intégration du droit international en matière de droits aux terres et aux ressources des communautés dans le droit national écrit, malgré le fait que le pays a conclu un APV avec l’UE qui comprend une référence à l’intégration du droit international dans le droit national.

[8] Dans la plupart des pays d’Afrique occidentale et centrale qui ont conclu un APV, les lois nationales écrites en matière de propriété foncière sont fondées sur les cadres juridiques des administrations coloniales, adoptés avec peu ou pas de changements significatifs par les États après l’indépendance. Le Liberia est une exception, mais les lois foncières du pays ne protègent toutefois pas de manière satisfaisante les droits fonciers coutumiers. Ces lois font actuellement l’objet d’une réforme.