L’importance d’intégrer les modes alternatifs de règlement des litiges (ADR) dans le règlement des conflits fonciers en Indonésie

L’importance d’intégrer les modes alternatifs de règlement des litiges (ADR) dans le règlement des conflits fonciers en Indonésie

Un résumé des études ADR dans les provinces de Riau, Sumatra occidental, Jambi et Sud Sumatra en Indonésie, Ahmad Zazali, Directeur exécutif, Scale UpUn débat vif et continu est engagé au sujet de l'indifférence à l’égard des droits d’accès publics sur les ressources forestières dans les modes du régime foncier en vigueur en Indonésie. Le rôle des communautés locales et leur accès aux ressources naturelles se chevauchent souvent avec les droits accordés aux entreprises gouvernementales et étatiques et au secteur privé. L'exploitation des ressources forestières a conduit les grandes entreprises à ignorer les intérêts des communautés qui vivent dans ces forêts et en sont tributaires pour leurs moyens de subsistance. Cette situation a provoqué l'apparition de conflits sociaux entre les communautés et au sein des communautés, de conflits entre les communautés et le gouvernement, ainsi qu'entre les communautés et les entreprises.

Depuis la réforme et la mise en œuvre des politiques de décentralisation, les conflits relatifs aux ressources naturelles sont de plus en plus fréquents en Indonésie. L'Agence foncière nationale (BPN) indique qu’au moins 7491 conflits liés aux ressources naturelles ont été traités par la BPN et la police indonésienne. Le Centre de recherche forestière internationale (CIFOR) a enregistré 359 conflits forestiers pendant la période allant de janvier 1997 à juin 2003. C'est en 2000 que la fréquence de conflits a été la plus élevée, avec 153 cas enregistrés, soit 43% du nombre total de cas enregistrés au cours de ces 6 années. Les conflits dans les Forêts de plantation industrielles (HTI) étaient les plus nombreux avec 39% des cas, contre 34% des cas de conflit dans les aires de conservation (dont les forêts protégées et les parcs nationaux), et 27% dans les concessions forestières (HPH).

Toutefois, la prolifération des conflits liés aux forêts n’est pas traitée au moyen de méthodes de règlement des conflits innovantes ou alternatives, et l'approche fondée sur la répression et les mécanismes juridiques et formels de maintien de la paix dans les forêts demeurent l'outil principal de règlement des conflits. Depuis 2005, de nombreux cas ont été examinés par l’Unité de réponse rapide en matière de politique forestière du Département des forêts (SPORC), mais le traitement des litiges est inefficace, et les procès devant les tribunaux vont parfois à l’encontre de la justice.  

Les conflits liés aux ressources forestières découlent de l’échec de la gestion des intérêts de toutes les parties concernées : les communautés, le gouvernement, et les entreprises. L'escalade des conflits liés aux ressources naturelles est également associée au choix de mécanismes de règlement des conflits qui ne prévoient pas un soutien équitable et acceptable aux parties concernées. Alors que le règlement des litiges devant des tribunaux formels est souvent privilégié par les parties possédant un solide soutien matériel et les réseaux de contacts nécessaires, les mécanismes formels de règlement peuvent placer les communautés locales dans une position fortement désavantageuse, et ce pour les mêmes raisons. Du point de vue de ces communautés, les procédures des tribunaux sont souvent perçues comme nécessitant trop de temps, sujettes à manipulations, interminables, et débouchant inévitablement sur un résultat « gagnant-perdant ».

D’autre part, la disponibilité de mécanismes alternatifs en dehors des tribunaux peut permettre de placer les deux parties au litige en position d’agents actifs du règlement du litige, en oeuvrant vers un résultat « gagnant-gagnant ». Néanmoins, le mécanisme de règlement alternatif des litiges (ADR) en dehors des tribunaux n'est à ce jour pas pleinement compris, il n'a pas été appliqué systématiquement, et n'est pas encore disponible sous forme de médiation institutionnalisée. Les enseignements tirés des activités ADR n’ont pas été examinés et décortiqués de façon suivie comme faits empiriques pour renforcer la compréhension et la pratique des ADR en dehors des tribunaux. Pour en savoir plus concernant les différents problèmes mentionnés précédemment, Scale Up a mené une étude sur l’application des ADR dans les provinces indonésiennes de Riau, Jambi, Sud Sumatra et Sumatra occidental. À travers des entretiens, des observations et des discussions ciblées, environ 24 cas de processus ADR ont été présentés en détail, et certains éléments clé sont examinés ci-dessous :  

Conflits liés aux ressources naturelles Il a été constaté que les conflits liés aux ressources naturelles ont toujours résulté de la contestation d’une ou plusieurs parties au sujet d’une certaine ressource. Les problèmes fondamentaux dans les quatre provinces étudiées dans cette étude sont notamment :

(1) le chevauchement des politiques gouvernementales et des droits coutumiers en matière de ressources naturelles et de leur gestion ;

(2) l’absence d’espace politique pour la mise en œuvre d’une gouvernance équitable des ressources ;  

(3) le soutien que le régime foncier formel accorde au développement des cultures industrielles et des forêts de plantation ;  

(4) l’absence de programmes de développement économique effectifs fondés sur la communauté.

La méconnaissance et la déformation des droits coutumiers associée à une mauvaise gestion des ressources sont également le résultat :

(1) du chevauchement des droits de propriété sur la terre et des ressources des communautés et des entreprises ;

(2) du fait que les communautés sont contraintes de renoncer à leurs droits à la gestion des ressources naturelles à cause des activités des entreprises ;

(3) des luttes pour la terre entre les communautés ;

(4) de l’absence de compensation fournie aux communautés locales en échange de leur gestion des ressources naturelles ;

(5) des accaparements de terres lorsque des permis fonciers ont été octroyés pour des plantations ;

(6) de la surface limitée de terres arables encore disponibles pour les communautés.

Ces facteurs sont les raisons sous-jacentes de l’apparition des conflits entre les communautés, entre les communautés et les entreprises, et entre les communautés et le gouvernement.

L’intensité des conflits relatifs aux ressources naturelles dans les quatre provinces étudiées croît. À Riau par exemple, le nombre de conflits a augmenté au cours des quatre dernières années. En 2007, 35 cas de conflits liés aux ressources naturelles ont été signalés. En 2008, ce chiffre est passé à 96 cas. En 2009, 45 cas ont été signalés, contre 44 en 2010. Dans la province de Sumatra occidental, 24 cas impliquant les communautés, les entreprises et le gouvernement ont été constatés entre 1997 et 2010. Jusqu’en 2010 à Jambi, 46 conflits fonciers avaient été signalés pour le seul secteur des plantations. 31 conflits se sont déclarés entre les communautés et les entreprises, alors que le secteur de la sylviculture comptait 30 cas. L’escalade des conflits est attestée par l’éventail de plus en plus large de parties concernées, notamment les communautés, les entreprises, le gouvernement et les organisations non gouvernementales.

L’escalade et l’intensification des conflits liés aux ressources naturelles sont également influencées par les prises de position des parties en conflit, tel qu’identifié dans l’étude de Scale Up. D’une part, l’État (gouvernement) est d’avis que la gestion des ressources naturelles doit être adoptée au moyen de stratégies/systèmes de gestion macro, avec le soutien de technologies puissantes à grande échelle afin de créer des apports économiques significatifs. Selon cette vision, la participation des communautés doit viser à appuyer ces « macro-objectifs » prônés par l’état. Toute action qui ne tend pas à ce but est perçue comme une entrave à ces objectifs.

Selon cette perspective, les entreprises soutenues par une technologie et des capitaux significatifs sont considérées comme étant porteuses d'un macro-développement efficace et rapide. D’autre part, les militants communautaires et locaux, tels que des intellectuels et des ONG, considèrent que la gestion des ressources naturelles ne peut être réalisée sans la participation de la société ou sans reconnaissance de ses savoirs et de son utilisation de ces ressources. Ce point de vue respecte, intègre et honore les droits des personnes aux ressources naturelles et le rôle de la société dans leur gestion. Par conséquent, des plans de gestion qui protègent et garantissent les droits des communautés sont nécessaires pour réaliser cet objectif.

L’escalade des conflits relatifs aux ressources naturelles a des conséquences négatives pour les parties concernées et la ressource en question, puisque les ressources foncières contestées sont alors négligées et ne sont plus gérées adéquatement. Les parties possédant des réseaux établis, une grande mobilité, des capitaux et une forte autorité sont favorisées, tandis que les communautés locales souffrent des conflits sociaux et de la violation de leurs droits. Les actes de violence tendent à causer des blessés et des dommages chez les deux parties. Le conflit n’est donc plus associé uniquement à la lutte pour les terres et les droits aux ressources naturelles, mais également à la destruction de vies humaines et des relations sociales.

Comprendre et institutionnaliser les ADR L’étude de Scale Up a montré que les mécanismes ADR étaient employés dans de nombreux cas de règlement des conflits, et se fondaient sur les concepts de délibération itérative et de recherche du consensus sur la base de négociations. Alors que les communautés estiment que les mécanismes ADR peuvent reconstruire de façon efficace des relations harmonieuses entre les parties en conflit, certains militants d’ONG et certains fonctionnaires gouvernementaux les considèrent dépassés et archaïques.

Dans bien des cas, les communautés hésitent ou refusent de recourir à des mécanismes judiciaires formels tels que les tribunaux, puisque les procédures judiciaires exigent des ressources et connaissances significatives, que les communautés ont souvent le sentiment de ne pas posséder. L'étude de Scale Up a montré que lorsque les procédures formelles auprès des tribunaux échouent, les parties concernées cherchaient parfois des modes de règlement alternatifs. Le fait que les tribunaux formels soient fréquemment la première option n’est souvent que le reflet d’une méconnaissance des ADR, plutôt que d’une préférence véritable en faveur du mécanisme formel.

Toutefois, une application inadéquate des ADR peut elle aussi échouer dans la tentative d'apporter des solutions aux conflits. Des médiateurs qualifiés, qui comprennent pleinement et appliquent les compétences de médiation font parfois défaut. Les médiateurs provenant du monde des ONG se trouvent souvent emprisonnés dans le dilemme du choix entre plaidoyer et médiation. Les institutions gouvernementales qui jouent le rôle de médiateur peuvent méconnaître le type de fonction de médiation adéquate pour chaque cas de conflit. Par conséquent, l'application des principes et étapes de médiation demeure limitée. Le principe le plus souvent ignoré est celui de la neutralité du médiateur. Le médiateur doit être une personne en qui l’on peut avoir confiance, convenue et désignée par les deux parties au litige. L’abandon du principe de neutralité conduit inévitablement à un règlement des conflits inadéquat, ou parfois même à une aggravation du conflit.

L’analyse effectuée par Scale Up des cas d’application réussie des ADR indique que les forces qui mènent au succès de la médiation sont le résultat de la désignation d’un médiateur choisi et accepté par les deux parties. Dans les cas couronnés de succès, le processus de médiation met en œuvre et supervise la gestion des accords de médiation obtenus, et implique d’autres parties concernées. Dans le cas de litiges entre les communautés, le succès des ADR est principalement dû à la détermination de la communauté à résoudre le litige à travers un processus de délibération. Dans le cas des litiges entre les communautés et les entreprises, les ADR réussis découlent de l’engagement de l’entreprise et de son soutien financier au processus de médiation.

Les avantages des ADR Cette section reprend les points importants soulignés précédemment afin d’élaborer des recommandations pour l’intégration des ADR. Il est affirmé que cette intégration peut être réalisée à travers la consolidation des engagements en faveur du règlement des conflits, le renforcement des capacités et des compétences des médiateurs, l'élimination du dualisme du choix entre « gagnant » et « perdant » au profit d’un résultat « gagnant-gagnant », assurant la validité des résultats des processus ADR, et le renforcement de la base juridique des résultats des ADR. Consolidation des engagements : des engagements multiples et les expériences passées affectent les intérêts des parties en conflit. Les communautés sont influencées dans leur engagement par leur expérience négative avec les entreprises et le gouvernement. Le degré d'engagement du gouvernement tend à croître au fil du temps, mais son rôle et sa fonction restent incertains. L’engagement de l’entreprise est généralement calculé en termes d'objectifs de bénéfices à réaliser. L’engagement des ONG en faveur de la mise en œuvre des ADR est sapé par leur dilemme quant au fait de savoir si elles doivent jouer le rôle de facilitateurs, de partisans et/ou de militants dans les processus ADR.

La capacité du médiateur : dans la plupart des processus ADR réussis, les parties ont atteint un accord à travers la médiation d'une tierce partie. Toutefois, le processus de médiation s'est souvent enlisé, et ceci était dû en partie au manque de capacités et de compétences du médiateur. Les problèmes de capacité (en termes de savoirs et de compétences) doivent être affrontés à travers la formation et le mentorat dans le domaine de la médiation.

Un double mécanisme : un autre aspect qui vaut la peine d’être souligné est le choix dichotomique qui s’impose en matière de règlement des litiges : le choix des tribunaux formels ou celui des ADR. En règle générale, le règlement des conflits réalisé à travers des procédures formelles liées aux tribunaux ne donne pas lieu à des résultats satisfaisants. Dans certains cas, les deux voies des tribunaux et des approches alternatives de règlement des conflits sont adoptées simultanément. Lorsque la confusion ou l’ambiguïté règnent quant au type d'action à entreprendre, l'engagement et la motivation des parties concernées doivent être renforcés, et ces dernières doivent comprendre et être prêtes à accepter les conséquences de leur choix de mécanisme de règlement des litiges. Une explication des incitations et des avantages liés aux ADR doit être fournie à un stade précoce.

Validité des résultats : l’étude de Scale Up s’interroge sur la façon dont les parties évaluent et vérifient la validité des ADR. Un accord entre les parties en conflit atteint à travers des médiateurs a-t-il une valeur juridique ? Comment affronter les cas de refus d’un accord par l’une des parties ? Quelle est la validité d’un accord atteint à travers un médiateur qui ne possède pas les qualifications nécessaires ? Quel est le statut de l’accord qui en résulte si, au fil du temps, l’une des parties choisit de régler le litige devant un tribunal ? Comment des accords peuvent-ils être légalisés par des institutions judiciaires et des autorités gouvernementales ? Les questions liées à la validité des accords résultants d’ADR confirment l’importance d’efforts plus systématiques pour soutenir la médiation (par le gouvernement et les ONG) sans prendre le risque que ces accords ne puissent être vérifiés ou garantis.

Fondements juridiques : le fondement juridique des ADR est la loi n° 30 (1999) en matière d’arbitrage et de règlement alternatif des litiges. Ce fondement juridique doit être communiqué aux parties impliquées afin de les convaincre de la valeur de ce processus. Les informations concernant les médiateurs certifiés et le soutien de la Commission nationale des droits humains d’Indonésie (Komnas HAM) doivent également être communiquées aux parties en conflit. Par ailleurs, l’engagement des autorités telles que le gouvernement et le pouvoir judiciaire dans les processus ADR doit être ouvert et transparent, afin que toutes les parties impliquées dans les ADR restent positives quant au choix des ADR comme mécanisme de règlement de leurs conflits.

Sources citées :

  1. Maring Prudensius et al 2011, Study on the understanding and practice of Alternative Dispute Resolution through the institutional mediation of conflicts over natural resources in the provinces of Riau, Jambi, South Sumatra and West Sumatera, Pekanbaru, Scale Up.
  2. Zazali Ahmad 2011, Natural Resources Conflict Resolution through Mediation Initiatives, Pekanbaru, Scale Up. (Disponible seulement en indonésien)