Introduction: L'importance des politiques de sauvegarde

Introduction: L'importance des politiques de sauvegarde

Ce que l’on appelle les « normes de sauvegarde » des institutions financières internationales sont une conséquence des mégaprojets destructeurs de colonisation agricole et des projets forestiers nuisibles financés par la Banque mondiale en Amazonie, en Indonésie et en Inde dans les années 1970 et 1980.[i] Depuis lors, de nombreuses autres banques multilatérales de développement et organismes de développement ont adopté leurs propres politiques de sauvegarde et des mécanismes de plainte connexes. Outre la nécessité de protéger les droits communautaires contre les investissements destructeurs pour le développement, il est de plus en plus largement admis que même les projets de conservation et de « développement communautaire » bien intentionnés peuvent provoquer des dommages et violer les droits s’ils sont mal définis et ne protègent pas les droits humains et les habitats fragiles.[ii]

Les normes et mesures de sauvegarde sont censées garantir que les institutions de financement et leurs programmes et investissements « ne portent pas atteinte » aux personnes et à l'environnement. Des politiques de sauvegarde effectives doivent permettre au minimum d'assurer qu’une institution ou un investisseur soit à même d’identifier les dommages potentiels et lui permettre de prendre des mesures pour éviter des effets néfastes. Elles constituent un élément nécessaire et crucial du financement durable et responsable du développement, parce qu'elles établissent des règles et des lignes directrices claires pour le personnel quant à la façon de traiter les questions sociales et environnementales. Par ailleurs, les politiques de sauvegarde peuvent aider les institutions à « faire le bien », en promouvant un développement durable et en encourageant des politiques positives et des réformes juridiques afin d’améliorer les moyens de subsistance locaux et d’aider les communautés à jouir de leurs droits.

Adéquatement mises en œuvre, les mesures de sauvegarde accroissent l’efficacité du développement, et il est attesté qu’elles contribuent à obtenir des résultats positifs en matière de réduction de la pauvreté. Un point essentiel est que des politiques et des engagements contraignants appuyés par des mécanismes de plainte indépendants peuvent aider les citoyens et les communautés affectées à faire porter aux institutions de financement et de développement leurs responsabilités, en permettant aux citoyens et communautés de revendiquer et d'exercer leurs droits en cas de problèmes et d'échecs dans la planification et la mise en œuvre des projets.

Nécessité d’étendre et de consolider les politiques de sauvegarde

Au début du 21è siècle, il est plus que jamais nécessaire de disposer de politiques de sauvegarde pour la protection des droits humains et de l'environnement dans le financement international du développement. Il existe des preuves alarmantes que les pressions sur les terres, les forêts et les ressources des communautés vont grandissant. L’agro-industrie, l’industrie extractive, le développement du secteur de l’énergie et des infrastructures s’agrandissent, alors que les pays du Sud se bousculent pour réaliser une croissance économique rapide et répondre aux demandes mondiales croissantes de combustibles, de denrées alimentaires, de fibres et de matières premières.[iii]

Les organes publics et privés de financement affectent des montants énormes à ces investissements, qui menacent de déplacer littéralement des millions de personnes.[iv] Par exemple, dans le seul cas de la Banque mondiale, l’on estime qu’à tout moment, plus d’un million de personnes sont affectées par des réinstallations forcées dans le cadre de projets financés par la Banque.[v] Outre les menaces que posent l'agro-industrie et d'autres secteurs, des millions d'habitants des forêts sont confrontés à un « accaparement des terres vertes », puisque le secteur privé et les gouvernements cherchent à faire du carbone forestier et des « services écosystémiques » des marchandises qu’ils veulent commercialiser.

Cette édition spéciale du Bulletin d’information du FPP consacrée aux politiques de sauvegarde paraît à un moment où les normes pour l’environnement et le développement et les mesures nécessaires pour faire face aux menaces d’un accaparement mondial massif des terres figurent au premier plan des débats nationaux et internationaux. La Banque mondiale révise et met à jour son cadre de sauvegarde, en évaluant comment elle doit traiter les droits humains et le régime foncier (article 5), alors que la Banque africaine de développement adoptera prochainement un cadre de sauvegarde récemment révisé (article 9). Par ailleurs, les pays en développement sont aux prises avec l'élaboration de systèmes nationaux de sauvegarde pour les forêts nationales gouvernementales et les programmes pour le climat permettant de répondre aux obligations requises par les Accords de Cancun de 2010 au titre de la Convention des Nations Unies sur les changements climatiques (article 10). Le secteur privé révise lui aussi ses politiques de sauvegarde pour la responsabilité sociale et environnementale, en réponse aux nouvelles normes adoptées par la Société financière internationale (SFI) en 2012 et aux directives d’organes des Nations Unies sur les responsabilités des entreprises en matière de défense des droits humains (article 11).[vi]

La première partie de ce bulletin a pour objectif de fournir des informations concernant les discussions politiques actuelles aux niveaux international et national en matière de normes de sauvegarde du point de vue d’organisations de peuples autochtones et de la société civile en Afrique, en Asie et en Amérique latine. Des cas en Asie et en Afrique (articles 2 et 4) montrent que même là où des politiques de sauvegarde pour les droits des peuples autochtones sont appliquées par des institutions comme la Banque mondiale et la Banque asiatique de développement, les mesures et accords visant à protéger les droits sont fréquemment mis en œuvre de façon peu effective, et ne sont parfois pas mis en œuvre du tout. Le cas des politiques de sauvegarde de la Banque interaméricaine de développement pour les peuples autochtones isolés nous apprend que sans garanties à long terme en faveur des droits humains, des territoires forestiers et des écosystèmes dans les investissements internationaux, les politiques de sauvegarde peuvent devenir des instruments dénués de sens et vides (article 3). Au Brésil, les défauts des politiques de sauvegarde de la Banque brésilienne de développement (BNDES) ont mis en évidence la nécessité d’un mécanisme de supervision effectif pour effectuer un suivi et assurer le respect des politiques sociales et environnementales, notamment au moyen de modalités de suivi indépendant (article 8).

Les enseignements qui commencent à se dégager des prêts de la Banque mondiale aux exploitations d’huile de palme démontrent la nécessité d’une diligence beaucoup plus efficace des IFI, afin d'identifier et d’aborder les risques sociaux et environnementaux indirects liés à la chaîne d’approvisionnement et aux « installations connexes », au-delà du lieu précis où un projet ou un programme est financé (article 6). Des cas dans le secteur de l'huile de palme révèlent plus généralement que les normes de sauvegarde sont de plus en plus fréquentes dans le secteur privé, et qu’elles sont confrontées à des difficultés similaires en termes de mise en œuvre et de diligence requise (article 11).

Les premières expériences en matière de mesures de sauvegarde des politiques portant sur le climat et les forêts indiquent que les gouvernements et les institutions internationales ne disposent pas des capacités et des modalités effectives suffisantes pour appliquer les obligations de sauvegarde. Un nombre croissant de plaintes des peuples autochtones sont déposées concernant le manque d’attention significative accordée aux questions des droits dans plusieurs pays se préparant à de futurs programmes REDD, notamment le Panama, où des organisations autochtones se sont retirées du programme des Nations Unies sur la forêt suite à des allégations de violations de droits, notamment de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (article 10). Les enquêtes promises par les Nations Unies concernant ces plaintes doivent aller au fond des problèmes de mise en œuvre des politiques de sauvegarde et identifier les mesures nécessaires pour s’assurer que le personnel des Nations Unies et les partenaires gouvernementaux améliorent la diligence requise.

Concernant le processus de mise à jour de la politique de sauvegarde de la Banque mondiale, il a été souligné que le cadre de sauvegarde révisé du Groupe de la Banque mondiale doit couvrir tous les instruments financiers (pas uniquement ce que l'on appelle les « financements de projet »), y compris les Prêts à l’appui des politiques de développement (DPL).[vii] Si elle n'élabore pas de nouvelles normes pour gérer les risques des prêts et financements programmatiques à travers des organes intermédiaires, la Banque suivra une voie dangereuse qui pourrait la mener à l'adoption d'un cadre de sauvegarde ne répondant pas aux objectifs (articles 5 et 7).

Les politiques de sauvegarde ont été établies au cas par cas par de nombreuses institutions différentes et organes du monde entier, et il est urgent qu’une harmonisation vers le haut soit effectuée, afin de s’assurer que toutes les politiques de sauvegarde correspondent aux normes et obligations internationales en matière de droits humains, de protection environnementale et de développement durable (articles 5 et 11). Les peuples autochtones n’ont eu cesse de répéter que les politiques de sauvegarde s’appliquant à leurs terres et ressources ou affectant leurs vies doivent être conformes à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. La société civile et les groupes de justice sociale soulignent par ailleurs que la Banque mondiale doit rendre ses normes conformes aux normes internationales des droits humains et aux obligations des pays emprunteurs qui en découlent. Ils soutiennent que les politiques de sauvegarde des institutions de financement publiques et privées n’échappent pas au droit international et qu’en tant qu’institution spécialisée des Nations Unies, la Banque a le devoir de défendre et de promouvoir les droits humains.[viii] Des experts des droits humains des Nations Unies ont souligné ceci dans leur récent appel demandant à la Banque de garantir le respect des normes internationales des droits humains dans l’examen en cours.[ix]

Garantir une mise en œuvre effective

La plupart des articles de ce bulletin soulignent la nécessité pour les institutions financières internationales publiques et privées, notamment la Banque mondiale, de mettre en place des dispositions plus solides visant à assurer la mise en œuvre des normes convenues lors de l'élaboration des projets et de leur réalisation sur le terrain. Sans l’établissement de mécanismes d’évaluation des risques plus efficaces pour entraîner des mesures de sauvegarde en amont de l’élaboration des projets, et sans amélioration de la supervision et du suivi, les politiques de sauvegarde n’auront pas les effets escomptés.[x] Les expériences passées ont montré, dès le début de l’utilisation des politiques de sauvegarde et jusqu’à aujourd’hui, que des mécanismes de mise en œuvre effective de l’ensemble du travail de la Banque sont cruciaux pour réaliser les objectifs des politiques de sauvegarde. Dès le commencement de l’élaboration des projets et de l’évaluation préliminaire des impacts, et jusqu’à la mesure des résultats à long terme, les risques et les effets sociaux et environnementaux devraient figurer au premier plan de l’analyse de la Banque.

Conclusion

Alors que le volume des financements officiels pour le développement circulant des pays du Nord aux pays du Sud stagne parfois sous l'effet de la crise du crédit actuelle, les flux financiers des banques du Sud et du secteur privé seront amenés à augmenter. Les pays BRIC viennent d’annoncer des projets visant à établir une nouvelle banque de développement du Sud, afin de financer le développement des biocombustibles, de l'hydroélectricité et de l'énergie nucléaire, alors que des investissements massifs du secteur privé sont affectés aux programmes de développement du palmier à huile et à d'autres secteurs agro-industriels (atteignant parfois plusieurs milliards de dollars pour des plantations individuelles de palmier à huile en Afrique et en Asie). L’ampleur des financements pour le développement et les effets négatifs potentiels sur les peuples de la forêt et d’autres communautés soulignent qu’il est extrêmement urgent que les institutions financières publiques et privées appliquent des politiques de sauvegarde sociales et environnementales effectives et solides. Les banques de développement du Sud devront établir des systèmes de sauvegarde et des mécanismes de responsabilisation effectifs. Le secteur privé doit également prendre les mesures qui conviennent afin de s’assurer que ses investissements soient durables et respectent pleinement les droits humains.

En 2013-2014, la Banque mondiale occupera une place charnière pour servir d'exemple dans le domaine du financement international du développement. Elle doit utiliser son initiative d'examen et de mise à jour de ses politiques de sauvegarde pour améliorer ses normes, afin qu’elles respectent les normes et obligations en matière de droits humains, et pour étendre la couverture de ses politiques de sauvegarde à divers instruments financiers. Elle doit également corriger les défauts systématiques de la mise en œuvre des politiques de sauvegarde au moyen de vastes réformes institutionnelles et de mesures significatives permettant la réalisation pratique de ces principes.

Tom Griffiths et Helen Tugendhat (Programme du financement responsable du FPP)

Pour en savoir plus :

Mise à jour et consolidation des politiques de sauvegarde de la Banque mondiale : http://www.forestpeoples.org/fr/tags/update-and-consolidation-world-bank-safeguard-policies-2010-13  

Banque asiatique de développement : http://www.forestpeoples.org/fr/topics/responsible-finance/asian-development-bank-adb  

Banque africaine de développement : http://www.forestpeoples.org/fr/topics/responsible-finance/african-development-bank-afdb

Banque interaméricaine de développement : http://www.forestpeoples.org/fr/topics/responsible-finance/inter-american-development-bank-idb

Fonds pour l’environnement mondial : http://www.forestpeoples.org/fr/topics/responsible-finance/global-environment-facility-gef

Société financière internationale de la Banque mondiale : http://www.forestpeoples.org/fr/topics/responsible-finance/international-finance-corporation-ifc

[i] Griffiths, T et Colchester M (2000) Indigenous Peoples, Forests and the World Bank: a synthesis paper FPP, Moreton in Marsh

[ii] Colchester, M (2003) Salvaging Nature World Rainforest Movement, Montevideo

[iii] Boucher, D, Elias, P, Lininger, K, May-Tobin, C, Roquemore, S et Saxon E (2011) The Root of the Problem: what’s driving tropical deforestation today? Union of Concerned Scientists, Cambridge M.A

[iv] RRI (2012) New research predicts rising trend in India's violent land conflicts; 130 districts struggle, Communiqué de presse, décembre 2012

[v] Groupe indépendant d’évaluation (2010) Safeguards and Sustainability in a Changing World - An Independent Evaluation of the World Bank Group Experience IEG, Washington DC à la page 20

[vi] Voir par exemple les travaux du Groupe de travail des Nations Unies sur la question des droits de l’homme et des sociétés transnationales et autres entreprises pour l’élaboration des « Principes directeurs des Nations Unies – Protéger, respecter et réparer », sur : http://www.ohchr.org/EN/Issues/Business/Pages/WGHRandtransnationalcorporationsandotherbusiness.aspx

[vii]  Bank Information Center (BIC) and Global Witness (2013) World Bank Safeguards & Development Policy Lending: A Primer on Why DPLs Should be Part of the Safeguard Review http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/publication/2013/04/dpl-primer-april2013.pdf

[viii] Voir entre autres C.F. Amerasinghe, Principles of the Institutional Law of International Organizations (Cambridge : Cambridge University Press, 1996) ; Henry G. Schermers et Niels M. Blokker, International Institutional Law: Unity within Diversity, 3ème éd. rév. (La Haye : Kluwer Law International, 1995) ; Sigrun Skogly, The Human Rights Obligations of the World Bank and International Monetary Fund (Londres : Cavendish Publishing, 2001), 84-87 ; Mac Darrow, Between Light and Shadow. The World Bank, The International Monetary Fund and International Human Rights Law (Oxford : Hart Publishing, 2003), et Philippe Sands et Pierre Klein (éd.), Bowett’s Law of International Institutions, 5ème éd. (Londres : Sweet & Maxwell, 2001), 458-59.

[ix] Communiqué de presse, Haut-Commissariat aux droits de l’homme, avril 2013. http://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=13248&…