Progrès ou recul ? L’examen et la mise à jour des politiques de sauvegarde de la Banque mondiale (2012-14)

Même les projets communautaires financés par la Banque mondiale ont eu des effets néfastes sur les forêts communautaires
By
Tom Griffiths

Progrès ou recul ? L’examen et la mise à jour des politiques de sauvegarde de la Banque mondiale (2012-14)

La Banque mondiale effectue actuellement « un examen et une mise à jour » d'une durée de deux ans de huit de ses dix politiques de sauvegarde sociale et environnementale. Des ONG ont indiqué que la Banque mondiale doit faire de cet examen une occasion pour améliorer ses normes et promouvoir des systèmes de mise en œuvre et de conformité permettant d’accroître la responsabilité de la Banque et d'aboutir à des résultats en matière de développement durable. Par ailleurs, les ONG ont fait part d’inquiétudes concernant le fait que le plan de la Banque pour « consolider » ses politiques, en mettant l’accent sur l’utilisation des systèmes de pays pour aborder les questions relatives aux politiques de sauvegarde, pourrait donner lieu à des normes moins rigoureuses et affaiblir la responsabilité de la Banque et des gouvernements emprunteurs envers les communautés affectées et le public.

En novembre 2012, le Président Kim a déclaré publiquement que la Banque s’engageait à garantir que le processus d’examen n'entraînera pas un affaiblissement des normes existantes. Les ONG ont salué cette promesse, mais de vives préoccupations demeurent concernant le contenu et la portée de l’examen et le processus de consultations publiques sur l’élaboration d'un nouveau cadre de sauvegarde. Cet article propose un résumé de l’examen et expose quelques-unes des principales préoccupations des ONG au sujet du contenu et du processus, ainsi que des recommandations pour combler les lacunes de l’examen et renforcer le cadre des mesures de sauvegarde de la Banque.

Recommandations principales de la société civile et des peuples autochtones[i]

  • Un cadre de sauvegarde révisé doit inclure des mesures visant à garantir une mise en œuvre effective des politiques, notamment des réformes des structures d’incitation du personnel et l’affectation de ressources supplémentaires pour l’application et le suivi de la protection
  • Toute consolidation et simplification des politiques ne doit pas entraîner l’affaiblissement des normes
  •  Des normes contraignantes pour le personnel de la Banque et les emprunteurs doivent être maintenues
  •  Les mesures de sauvegarde doivent être harmonisées vers le haut afin de les rendre conformes aux normes internationales des droits humains et environnementales, notamment aux normes consacrées dans la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones et les instruments de droits humains connexes
  • Un nouveau cadre intégré doit comprendre des normes contraignantes sur des questions émergentes clé, entre autres sur les droits humains, le FPIC et l’acquisition des terres
  • L’examen et le nouveau cadre doivent aborder toutes les formes de risques sociaux et environnementaux des instruments de prêt de la Banque (y compris les prêts programmatiques), pas uniquement les crédits d’investissement
  • Les consultations relatives à l’examen et à la mise à jour des politiques doivent être significatives et assurer la participation ciblée des communautés et des groupes vulnérables affectés par les prêts de la Banque
  • Le processus d’examen doit entraîner un renforcement de la responsabilité du Groupe de la Banque mondiale envers les communautés affectées et le public

Contenu et objectifs du processus d’examen et de mise à jour

Les politiques examinées sont les politiques de la Banque mondiale sur l’évaluation environnementale (OP4.01), la réinstallation forcée (OP4.12), les populations autochtones (OP4.10), les forêts (OP4.36), les habitats naturels (OP4.04), la lutte antiparasitaire (OP 4.09), le patrimoine physique et culturel (OP4.11) et la sécurité des barrages (OP4.37). La politique pilote d’utilisation des systèmes de l’emprunteur pour les politiques de sauvegarde environnementale et sociale (OP4.00) est également en cours de révision.

Le Document de cadrage de la Banque publié en octobre 2012 indique que l’un des principaux objectifs affichés de l’examen vise à « renforcer l’efficacité des politiques de sauvegarde afin d’améliorer les résultats obtenus par les opérations de la Banque en matière de développement », tout en notant que la Banque sait « que la façon d’aborder les problèmes environnementaux et sociaux a progressé au niveau régional et international, et n'ignore pas que la communauté des bailleurs de fonds et la communauté internationale au sens large se tournent aujourd’hui vers de nouveaux modèles de développement durable ».[ii] À cette fin, outre les politiques mentionnées ci-dessus, l’examen se penchera également sur la façon dont la Banque pourrait traiter sept « problématiques naissantes » qui ne sont pas couvertes par les politiques existantes, notamment :

  • les droits humains
  • le consentement libre, préalable et éclairé (FPIC) et les peuples autochtones
  • les régimes fonciers et les ressources naturelles
  • l’emploi, la santé et la sécurité sur le lieu de travail
  • le genre
  • le handicap
  • le changement climatique

Calendrier d’examen :

Le processus d’examen sera divisé en trois phases, tel que suit :

phase I : octobre 2012 - avril 2013 [consultations internes et externes et « travaux analytiques »]

phase II : mai - novembre 2013 [consultations sur un nouveau projet de « cadre intégré »]

phase III : décembre 2013 - juin 2014 [finalisation, consultations finales et présentation au Conseil]

La phase I touche déjà presque à sa fin. Au cours de la phase I, des réunions et des dialogues de consultation ont été tenus à travers le monde, et ont débuté par une réunion d’information à l’intention des ONG à Washington en novembre 2012. Plusieurs réunions d’une journée avec la participation de « groupes d’experts » choisis pour analyser chacun une « problématique naissante » ont également eu lieu au cours du premier trimestre 2013. Des résumés des réunions de consultations générales et des débats d’experts ont été publiés sur le site web de l’examen des politiques de sauvegarde de la Banque (voir informations complémentaires ci-dessous).

Un calendrier changeant :

Alors que cet article est mis sous presse, certains signes indiquent que l’ensemble du calendrier de mise à jour des politiques de sauvegarde pourrait être retardé, puisque la Banque mondiale indique que tout nouveau cadre de sauvegarde doit être conforme à son nouveau programme de « modernisation » à venir. Il n'est actuellement pas prévu que ce projet de modernisation soit lancé avant octobre 2013, ce qui signifie qu'il est possible qu'aucun avant-projet pour un nouveau cadre de sauvegarde ne soit publié avant la fin de l’année.

Combler les lacunes en matière de mise en œuvre ?

En réponse aux recommandations principales émanant de l’examen de 2010 du Groupe indépendant d’évaluation (IEG) concernant le système de sauvegarde de la Banque, qui soulignaient la nécessité de renforcer l’application des mesures de sauvegarde[iv], le Document de cadrage de la Banque indique que le processus d’examen est une occasion pour mener différentes actions visant à renforcer l’exécution, le suivi et la supervision des politiques de sauvegarde (section V). Ce document affirme également que la Banque examinera les moyens de « transformer la culture d’approbation » en une culture axée sur les résultats.

Malgré ces engagements publics positifs, les indications actuelles donnent à penser que le processus d’examen des politiques de sauvegarde n’accorde pas une attention suffisante à la question cruciale de la mise en œuvre des politiques de sauvegarde. À ce jour, l’initiative semble être centrée principalement sur la réécriture des politiques et des lignes directrices, plutôt que sur le remaniement de l’ensemble du cadre de sauvegarde sous forme de système intégré. Par ailleurs, l'initiative controversée de la Banque, conclue récemment, sur la réforme des prêts d’investissement (ILR), qui a regroupé de nombreuses politiques différentes en un seul instrument politique abrégé, a restreint les exigences en matière de supervision. Cet affaiblissement s’est produit malgré le fait que la Banque avait assuré que le processus d’ILR n’abaisserait pas le niveau des normes.

Dans sa réponse formelle à l’examen de l’IEG portant sur les politiques de sauvegarde, la direction de la Banque avait promis de mener un examen des pratiques actuelles pour ce qui est de la responsabilité, de la transparence, des incitations, du personnel et du budget de l’application et de la supervision des politiques de sauvegarde.[v] Des demandes d’informations répétées à la Banque concernant cet examen crucial ont pour l’instant fait chou blanc. Les questions soulevées lors de la première phase de consultations n’ont à ce jour fourni aucune réponse significative aux questions des ONG concernant les plans de réformes institutionnelles de la Banque pour améliorer la mise en œuvre des politiques de sauvegarde.

Des ONG, notamment le FPP, soutiennent que l’examen doit saisir la nécessité de revoir de façon radicale le cadre de mise en œuvre et de conformité de la Banque, afin de s’assurer que les nouvelles normes révisées adoptées soient appliquées de façon effective aux projets et aux programmes. Cela signifie que le nouveau cadre intégré doit comprendre un chapitre spécifique sur la mise en œuvre, la conformité et la garantie de résultats positifs pour les communautés et l’environnement. Les organisations de la société civile ont averti que sans projets clairs visant à améliorer la mise en œuvre, tout nouveau cadre de sauvegarde intégré n’apportera pas de résultats utiles.

Des enseignements ont-ils été tirés ?

La Banque affirme que l’examen des politiques de sauvegarde prendra en considération les examens sectoriels et thématiques présents et passés (Document de cadrage, § 36). Toutefois, la façon dont le nouveau cadre tiendra compte des expériences en matière de mise en œuvre des projets et des évaluations officielles et indépendantes reste encore à préciser. Les ONG ont demandé avec insistance de quelle manière les études et les résultats du Panel d’inspection sur la conformité influenceront le nouveau cadre de sauvegarde, et appellent la Banque à doter le Panel d’inspection d’un rôle formel dans le cadre du processus d’examen.[vi] De plus, la société civile a particulièrement attiré l’attention sur les évaluations cruciales menées par l’IEG, qui fournissent des recommandations détaillées à la Banque concernant la mise en œuvre des politiques de sauvegarde, et se penchent à plusieurs reprises sur les raisons des échecs passés. La direction de la Banque a indiqué qu’elle est en discussion avec le Panel et a sollicité ses commentaires, mais que toute participation formelle du Panel au processus d’examen relève d'une décision du Conseil. Pour sa part, le Conseil a informé que c’est la direction de la Banque qui est chargée de diriger le processus d’examen.

Les ONG demandent que la Banque rende publiques les discussions ayant eu lieu à ce jour avec le Panel, et insistent pour que la documentation systématique des enseignements tirés du Panel soit prise en compte dans la définition de tout nouveau cadre de sauvegarde. Les ONG demandent également que la Banque clarifie, dans l’examen des politiques de sauvegarde, la façon dont elle répond aux évaluations de l’IEG en la matière.

Un examen au champ d’application limité :

Alors que les organisations de la société civile ont salué l’attention accordée aux « problématiques naissantes », elles ont demandé à maintes reprises pourquoi l’examen de la Banque est strictement limité aux huit politiques de sauvegarde annoncées et à leur application aux « projets d'investissement ». Tous les autres instruments de financement sont exclus des débats sur l’examen des politiques de sauvegarde, ce qui soustrait une part importante des financements de la Banque à l’examen des changements nécessaires au cadre de sauvegarde sociale et environnementale de la Banque. La réponse actuelle de la Banque est que l’élargissement du champ d’application de l’examen relève d’une décision du Conseil, et que cette demande de la société civile sera transmise au Comité pour l’efficacité du développement (CODE). La société civile a constamment œuvré pour l’inclusion de l’ensemble des instruments de financement, soulignant la nécessité d’inclure les Prêts à l’appui des politiques de développement[viii] et affirmant que tout nouvel instrument de financement doit faire partie d’un système intégré permettant d’évaluer, d’éviter et de gérer le risque social et environnemental.

Les organisations de la société civile insistent pour que le champ d’application de l’examen des politiques de sauvegarde soit étendu à tous les instruments de financement, y compris aux Prêts à l’appui des politiques de développement (DPL) et au Programme pour les résultats (P4R).

Des règles contraignantes claires, ou des principes directeurs vagues ?

Dans son Document de cadrage sur l’examen des politiques de sauvegarde, la Banque propose que le nouveau cadre comprenne un ensemble tripartite de documents sur des principes, des politiques et des lignes directrices de sauvegarde. Elle indique que les « problématiques naissantes » telles que les droits humains pourraient être abordées avec des moyens autres que des politiques, comme des « principes » généraux fondamentaux, au lieu d’établir de nouvelles règles et normes spécifiques. De vives inquiétudes existent quant au fait que la Banque regroupera toutes les problématiques naissantes complexes et épineuses dans le nouveau panier de « principes » qu’elle a proposé, sans adopter de normes significatives et spécifiques pour les politiques.

Les organisations de la société civile insistent pour que la Banque inclue les principales problématiques naissantes, telles que le régime foncier, le genre, le travail et les droits humains comme des éléments clé dans le nouveau cadre de politiques, en établissant des exigences contraignantes pour le personnel de la Banque et les emprunteurs, y compris la possibilité d’adopter une nouvelle politique de sauvegarde autonome sur les droits fonciers et l’acquisition des terres.

Un mauvais départ pour les consultations :       

Outre les inquiétudes relatives au contenu et au champ d'application de l'examen des politiques de sauvegarde de la Banque, après cinq mois de dialogues et de discussions continues, de plus en plus de critiques s'élèvent contre le processus de consultations publiques de la Banque au cours de la phase I.[x] Bien que le processus ait fait référence à des « consultations », il a pris la forme de discussions axées sur un partage d'informations avec un temps limité consacré aux discussions significatives censées couvrir quinze thèmes de politique différents, ainsi que d’autres questions relatives à l’amélioration des résultats en matière de développement (voir ci-dessous). La nature condensée de ce processus a généralement comporté la tenue de réunions d’une demi-journée (voire même d’une durée de 3 heures et demie seulement), prévoyant la participation d'un vaste éventail de parties prenantes, limitant ainsi drastiquement la possibilité pour chaque groupe de faire longuement part de ses points de vue.

Les participants à la réunion de Washington ont attiré l’attention sur le peu de temps prévu pour les débats en plénière au cours desquels les points de vue et les idées peuvent être échangés. À Paris, les ONG ont noté la très faible participation (six personnes), due à un manque de communication. Les participants à la réunion tenue en Norvège ont indiqué que leur prise de parole concernant des préoccupations essentielles a été limitée, à cause du manque de temps pour discuter en détail des problématiques naissantes. Les participants à la réunion de Lima ont vivement critiqué le format de la réunion, et ont déclaré : « nous considérons que le format de ces sessions est insuffisant pour recueillir les points de vue et les préoccupations principales des parties prenantes concernées ». Les participants à la réunion de Jakarta se sont plaints à plusieurs reprises que les informations demandées ne leur ont pas été fournies. Des inquiétudes ont également été soulevées concernant le manque d’informations claires fournies à temps concernant les réunions des groupes d’experts. Et la liste est longue.

Pour leur part, les peuples autochtones ont collectivement et directement condamné l’absence de communication à leur égard, et ont fait part de préoccupations générales concernant la conduite et la forme des consultations (la Banque essaie maintenant de lever des fonds pour permettre une consultation ciblée avec les peuples autochtones pendant la phase II, mais cela n’est pas encore garanti).

Modifications essentielles au processus de consultation lors de la phase suivante :

Alors que la première phase touche à sa fin, l’attention se tourne maintenant sur ce qui se passera au cours de la phase II. Cette phase débutera par la présentation d’un avant-projet pour une nouvelle approche possible aux politiques de sauvegarde, bien que le degré de détail de ce premier avant-projet ne soit pas encore clair. Au cours de la première phase, le personnel de la Banque concerné par les réunions de consultations publiques a indiqué que le nouveau cadre proposera « une structure entièrement nouvelle » pour les politiques de sauvegarde qui, selon la Banque, comporte le risque d’être accusée d’affaiblir les politiques (Document de cadrage, § 40).

Étant donné que la Banque prévoit un profond remaniement de ses politiques de sauvegarde, il est crucial que les défauts du processus de consultation soient corrigés afin de permettre un examen minutieux solide des propositions de la Banque par le public. Le processus de consultation nécessite d’être entièrement repensé et redéfini pour rendre possible la participation des personnes.

Une Banque à l’écoute ?

Les organisations de la société civile et les peuples autochtones ont fait parvenir des messages clairs et cohérents à la Banque mondiale lors de la première phase de ses consultations publiques sur son cadre de sauvegarde. Par exemple, l’appel à élargir le champ d’application de l’examen a été lancé pendant la plupart des réunions publiques qui ont été tenues au cours des cinq derniers mois. L’équipe de la Banque chargée de l'examen des politiques de sauvegarde a indiqué que les préoccupations et les recommandations soulevées par les parties prenantes externes seront transmises au Comité pour l’efficacité du développement (CODE) de la Banque à la fin de la phase I, et que tout changement apporté au mandat et au champ d’application de l’examen ainsi qu’au processus de consultation nécessitera l’approbation du Conseil.

La question qui se pose au terme de la phase I est de savoir si le CODE et le Conseil de la Banque mondiale écouteront la société civile et les communautés affectées par les projets et les programmes de la Banque mondiale ? Saisiront-ils l'examen des politiques de sauvegarde comme une occasion pour développer un système de sauvegarde adapté au 21ème siècle ?

Il reste à voir si la Banque utilisera l’examen et la mise à jour des politiques de sauvegarde pour faire progresser les normes et accroître sa responsabilité publique. Ce qui est déjà très clair, c’est que sans intervention sérieuse du Conseil de la Banque et des acteurs gouvernementaux, les défauts les plus graves du processus d'examen ne seront pas éliminés, et la Banque pourrait même courir le risque de faire un pas en arrière avec un nouveau cadre qui n’est pas adapté aux objectifs. Néanmoins, les dirigeants de la Banque ont encore la possibilité d'agir pour s'assurer que ce processus de réforme ne soit pas vain. Des enseignements riches et détaillés sur les problèmes passés qui ont affligé le système de sauvegarde de la Banque existent et doivent être utilisés comme base pour la mise à jour des politiques de sauvegarde. Si la Banque envisage sérieusement de renforcer son cadre de sauvegarde, des améliorations significatives au système de sauvegarde de la Banque mondiale constituent une réelle possibilité.

Tom Griffiths et Helen Tugendhat (Programme du financement responsable du FPP)

INFORMATIONS SUPPLÉMENTAIRES

Site web concernant la mise à jour des politiques de sauvegarde de la Banque mondiale :

http://tinyurl.com/bs82xp5

Organisations autochtones :

Indian Law Resource Center : http://www.indianlaw.org/mdb

Asia Indigenous Peoples Pact Foundation : http://www.aippnet.org/home/statement/908-indigenous-peoples-letter-to-the-incoming-president-of-the-world-bank

Société civile :

Page du FPP concernant la Banque mondiale : http://www.forestpeoples.org/fr/tags/update-and-consolidation-world-bank-safeguard-policies-2010-13

Bank Information Center : http://www.bicusa.org/issues/safeguards/

Programme pour les résultats (modéré par la société civile) : http://www.p4rcomments.org/

Prêts à l’appui des politiques de développement (Bank Information Center et Global Witness) : http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/publication/2013/04/dpl-primer-april2013.pdf  

[i] Initial Comments by Civil Society Organisations on the World bank’s Safeguard Policy review and Update, décembre 2012 http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/publication/2013/01/initial-comments-civil-society-organizations-world-bank-safeguards-review-dec2012.pdf

[ii] Politiques de sauvegarde de la Banque mondiale. Projet d’examen et de mise à jour. Document de cadrage Banque mondiale, Washington DC, 10 octobre 2012 http://siteresources.worldbank.org/EXTSAFEPOL/Resources/584434-1306431390058/SafeguardsReviewApproachFRENCH.pdf

[iv] IEG (2010) Safeguards and Sustainability in a Changing World: An Independent Evaluation of World Bank Group Experience IEG, Washington, DC http://go.worldbank.org/ZA4YFV9OL0

[vi] Lettre conjointe des ONG au Président du CODE, 1er mars 2013

[vii] Réponse du Président du CODE, 21 mars 2013

[ix] Programme pour les résultats (page modérée par la société civile) : http://www.p4rcomments.org/

[x] Voir par exemple lettre des peuples autochtones à la Banque mondiale sur la conduite des consultations de l’examen des politiques de sauvegarde, 4 mars 2013

http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/publication/2013/03/aippletterwbmarch-2013-2.pdf ; voir également lettre des OSC au Conseil de la Banque mondiale faisant part de préoccupations concernant des consultations inadéquates à Lima, 14 février 2013 sur :

http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/news/2013/02/LatAm%20CSO_Letter_WorldBank_SG_Review_Consulation_Feb2013_English.pdf