Pengalaman masyarakat adat Asia dengan kebijakan pinjaman lembaga-lembaga keuangan internasional: satu tinjauan pilihan

Perempuan dan anak hidup di Dataran Tinggi Nakai, Laos. Lebih dari 120,000 warga terdampak langsung oleh Nam Theun 2
By
Virginia Morris & Clive Hills/ International Rivers

Pengalaman masyarakat adat Asia dengan kebijakan pinjaman lembaga-lembaga keuangan internasional: satu tinjauan pilihan

Berbagai proyek dan intervensi program bank-bank pembangunan multilateral memiliki satu jejak pelanggaran hak azasi manusia (HAM) sistematis dan meluas bagi masyarakat adat di Asia. Di banyak negara, masyarakat adat telah menjadi sasaran penggusuran dan kehilangan sumber penghidupan tradisional mereka. Pemicu berbagai pelanggaran HAM tersebut adalah pengabaian hak-hak masyarakat adat atas tanah, wilayah dan sumber daya mereka serta hak untuk memberikan keputusan bebas, didahulukan dan diinformasikan (KBDD/FPIC) atas berbagai proyek dan intervensi program, termasuk proyek-proyek atas-nama pembangunan berkelanjutan dan pembangunan manusia. Diantara hal-hal tersebut adalah, proyek infrastruktur raksasa (konstruksi bendungan dan jalan raya) dan proyek-proyek “konservasi” lingkungan yang telah berdampak paling buruk pada masyarakat adat. Ada banyak contoh proyek-proyek semacam ini yang mengorbankan masyarakat adat di negara-negara Asia. 

Baik World Bank dan Asian Development Bank (ADB) memiliki kebijakan wajib Upaya Perlindungan Lingkungan dan Sosial mereka sendiri, sejumlah persyaratan yang mewajibkan untuk penghormatan HAM dan hak kolektif masyarakat adat masih lemah dan implementasinya terbukti bermasalah. Di saat banyak proyek saat ini dirancang dengan lebih baik dari sudut pandang masyarakat adat, dibandingkan proyek-proyek yang dijalankan di era tahun 1960an dan 1970an, namun dampak-dampak positif yang diinginkan dari pelaksanaan kebijakan tersebut dalam memastikan perlindungan lingkungan dan menghindari akibat-akibat sosial yang merugikan belum tercapai. 

ADB melakukan peninjauan kebijakan-kebijakan operasional perlindungan lingkungan dan sosial tahun 2008-2009 dan mengeluarkan Pernyataan Kebijakan Perlindungan yang memasukan Kebijakan Masyarakat Adat (IP Policy) yang lebih progresif. Kebijakan Masyarakat Adat (IP Policy) ADB sekarang mewajibkan penerapan keputusan bebas, didahulukan dan diinformasikan (FPIC/KBDD) dari masyarakat adat dalam proyek dan intervensi program yang mempengaruhi tanah, wilayah dan sumber daya mereka, warisan budaya dan potensi mereka tergusur. Meskipun begitu, kebijakan operasional tersebut masih lemah dalam menghormati proses pengambilan keputusan kolektif masyarakat adat. Kebijakan ini juga masih lemah dalam mendefinisikan persetujuan “dukungan masyarakat luas.” Komitmen Manajemen ADB dan badan-badan rekanan yang bertanggung jawab dalam pemerintah peminjam untuk menerapkan Kebijakan MA masih harus diuji-coba.

World Bank (WB) terus menerapkan kebijakan  lama mengenai masyarakat adat, Kebijakan Operasional 4.10 (walaupun kebijakan ini masih dalam peninjauan). Kebijakan ini merupakan satu-satunya kebijakan dari bank-bank pembangunan multilateral yang tidak mengakui hak masyarakat atas keputusan bebas, didahulukan dan diinformasikan (FPIC/KBDD). World Bank belum sungguh-sungguh menanggapi temuan-temuan peninjauan internal 2011 atas implementasi Kebijakan Operasional (OP) 4.10.[1] Tinjauan ini memalukan, dengan temuan-temuan berikut:

  • Walaupun sebagian besar proyek benar-benar mendata berbagai manfaat bagi masyarakat adat, dalam banyak proyek mereka tidak menjawab dampak-dampak negatif bagi masyarakat adat, khususnya dampak jangka panjang atau dampak tidak langsung;
  • Sangat tidak menghargai perlindungan atau pemajuan hak-hak masyarakat adat atas tanah dan sumber daya;
  • Tidak ada mekanisme keluhan yang memadai yang disusun oleh proyek;
  • Dimana hak-hak sumber daya tidak diakui proyek-proyek yang mempengaruhi hak atas tanah dan hak atas air sering tidak mempertimbangkan upaya-upaya untuk penyelesaian hak-hak tanah dan sumber daya yang sangat penting untuk kesejahteraan dan keberlanjutan jangka panjang komunitas masyarakat adat dan budaya mereka;
  • Informasi proyek dan dokumentasi proses proyek benar-benar kurang.

Tinjauan ini menemukan bahwa  adanya pembatasan pelibatan masyarakat luas dan informasi yang dapat dipercaya tentang bagaimana proses perolehan dukungan dilakukan dan ini merupakan hal lain yang memerlukan banyak perbaikan.

Kasus-kasus berikut ini mewakili berbagai pengalaman masyarakat adat terdampak proyek dan intervensi program yang didanai oleh lembaga keuangan internasional.

Laos

Provinsi Khammouane, Provinsi Vientiane dan Xieng Khouang

Pemerintah Republik Demokrasi Rakyat Laos PDR (GoL) menganggap energi hidro menjadi pendorong utama pertumbuhan dan pembangunan ekonomi. Tujuannya adalah untuk mengubah negara tersebut menjadi “the battery of Southeast Asia atau baterainya Asia Tenggara” dengan memanfaatkan kekuatan sungai-sungai. Untuk mencapai tujuan ini, Pemerintah Laos menerima bantuan dana dari Lembaga Keuangan Internasional [LKI/IFI] termasuk Bank Dunia dan ADB. Dalam rencana pembangunan sektor energinya, Pemerintah Laos memasukan 72 bendungan besar baru, 12 diantaranya sedang dalam pembangunan dan hampir 25 buah masih dalam tahap perencanaan akhir.[2] Dalam kasus bendugan besar seperti Nam Thuen 2 (NT2) dan Nam Ngum 3 (NN3), masyarakat adat dalam komunitas terdampak menderita penggusuran ekonomi dan sosial selain kepunahan keanekaragaman hayati.

Bendungan NT2 di Provinsi Khammouane berdampak langsung terhadap lebih dari 120.000 penduduk yang tinggal di kawasan hilir dengan merusak pilihan-pilihan sumber penghidupan dan perikanan, membanjiri kebun-kebun bantaran sungai dan mempengaruhi kualitas air. Ada 6,300 masyarakat adat di Nakai Plateau, dipindahkan untuk membuka jalan untuk waduk tersebut.  Orang Vietic yang jumlahnya memang sedikit, merupakan masyarakat adat yangpaling rentan di Laos, dipaksakan pindah ke desa-desa pemindahan melanggar kebijakan operasional Bank Dunia dan ADB mengenai masyarakat adat. Pernah dilaporkan bahwa banyak diantara mereka meninggal akibat hidup di desa pemindahan, akibat berbagai sebab kejiwaan dan fisik. Saat ini masyarakat adat terdampak yang tinggal di desa-desa transmigrasi belum diberikan tanah dan tidak menerima ganti rugi atas hilangnya harta benda mereka.

Komitmen untuk tanah dan ganti rugi dalam dokumen-dokumen perincian rencana proyek sebagian masih belum dipenuhi. Akibat kehilangan tanah dan sumber daya alam, ketahanan pangan tetap menjadi masalah bagi masyarakat adat yang terkena dampak. Walaupun bahan kebutuhan untuk perumahan, listrk, jalan, sekolah, dan balai kesehatan disediakan di desa-desa transmigrasi, masih ada keraguan besar bahwa mata pencaharian masyarakat adat akan dipulihkan setara dengan masa sebelum pemindahan, layak secara budaya dan berkelanjutan di masa depan. Kualitas tanah tidak subur di desa transmigrasi semakin memperburuk keadaan warga desa dan tidak bisa menanam sumber makanan cukup untuk memberi makan keluarga mereka, dan membayar tagihan listrik. Produksi jangka-panjang waduk perikanan juga diragukan dan, bertolak belakang dengan beberapa pengaturan yang disepakati dalam Rencana Pembangunan Masyarakat Adat, para pendatang merambah kawasan hutan masyarakat milik warga desa.[3] Sementara itu, bendungan NN3 (juga diusulkan agar didanai oleh ADB) di Provinsi Vientiane dan Xieng Khouang, diharapkan selesai 2016, akan menenggelamkan satu kawasan seluas 3,769 km² mengorbankan sekitar masyarakat adat Lao-Tai (42%), Khmu (33%), Hmong (25%) dan Yao.

Utara-Timur India

Meghalaya, Manipur, Nagaland

Di Utara-Timur India, LKI besar terutama Bank Dunia, ADB dan Japan Bank for International Cooperation (JBIC) paling aktif dalam menyediakan dukungan dalam sektor transportasi, listrik dan energi, partisipasi perdagangan dan sektor swasta, pembangunan perkotaan, agribisnis dan pariwisata. Kebanyakan proyek di Utara-Timur India, masyarakat adat tidak diajak berunding dengan memadai sebelum proyek pembangunan raksasa dijalankan. Satu contoh semacam itu adalah pembangkit Lafarge Surma Cement (LSC), proyek pertama Kerjasama Ekonomi Subregional Asia Selatan (SASEC), sebuah inisiatif untuk Asia tanpa-batas yang didanai oleh ADB. Pembangkit LSC, sebenarnya berada di Bangladesh tetapi sumber bahan bakunya berasal dari Meghalaya, India, berdampak terhadap masyarakat adat Khasi di negara bagian Meghalaya, India. Saat ini, keluarga-keluarga korban sudah berjuang untuk mendapatkan ganti rugi atas tanah dan sumber penghidupan yang hilang akibat proyek LSC. Seperti proyek-proyek IFI/LKI, transportasi besar dan proyek energi telah dilaksanakan atau sedang digagas oleh perusahaan swasta dan lembaga pemerintah di wilayah Utara-Timur India. Sebagai contoh, Tipaimukh Multipurpose Hydroelectric Project (TMHEP) di Manipur, dan bendungan Mapithel di Nagaland mendatangkan banyak ancaman besar untuk masyarakat adat Hmar, Naga dan Kuki. Proyek TMHEP, akan membanjiri 311 kilometer persegi lahan, memindahkan 90 desa sebagian besar masyarakat adat Hmar dan masyarakat Zeliangrong, dan 7,8 juta pohon dan 27.000 rumpun bambu ditumbangkan dalam kawasan berhutan seluas 25.822 ha.

Nepal

Di Nepal, selain mendanai proyek-proyek kesehatan dan pendidikan, Bank Dunia dan ADB juga mendanai sistem transportasi dan bendungan pembangkit listrik tenaga air. Contoh terbaru adalah termasuk dua proyek bendungan pembangkit listrik tenaga air – ‘Kabeli A Hydropower’ dan ‘Tanahu Hydropower Project’ - yang dalam pelaksanaan. Dampak-dampak detail proyek waduk tersebut terhadap masyarakat adat masih belum dipastikan. Pada saat bersamaan, proyek-proyek yang “tidak berbahaya” yang didanai oleh IFI/LKI seperti proyek pembangunan pertanian, tidak dengan sendirinya membawa hasil positif kepada masyarakat adat sebab kurangnya peran serta masyarakat adat atau penilaian yang keliru terhadap proyek-proyek tersebut oleh IFI/LKI. Sebuah studi kasus  mengenai proyek pengembangan pertanian komersial didanai oleh ADB menyimpulkan bahwa tanaman bernilai tinggi yang diberikan oleh proyek tersebut, selain meningkatkan pendapatan dalam waktu singkat, juga mempengaruhi benih-benih tradisional, kesuburan tanah dan sistem pengelolaan hama masyarakat adat di Nepal.

Malaysia

Negara bagian Sarawak

Proyek Pembangkit Listrik Tenaga Air Batang Ai (Hydro Electric Power/HEP) di Sarawak dibangun antara 1980 dan 1985 di jantung tanah wilayah tradisional masyarakat Iban. Proyek ini memindahkan sekitar 3.000 penduduk Iban dari 21 rumah betang mereka dan mereka dipaksa berpindah dalam kawasan lahan Lemanak-Batang Ai yang dikelola oleh Sarawak Land Consolidation and Rehabilitation Authority. Dengan dana dari ADB, proyek pembangkit listrik tenaga air [HEP] terbesar di Malaysia ini mencaplok bidang tanah seluas 40.000 are [setara 16,187 ha], dimana 20,000 are diantaranya telah terendam air, merusak hutan dan lahan yang sangat luas milik adat, termasuk ladang, buah-buahan dan tanah-tanah leluhur.

Orang Iban yang dipindahkan mengalami banyak masalah dan merasa bahwa mereka telah diperlakukan tidak adil. Daftar berikut adalah kesengsaraan sosial ekonomi yang diderita oleh 18.000 masyarakat adat di Batang Ai sampai sekarang, walaupun bendungan pembangkit listrik tenaga air Batang Ai telah berjalan selama 25 tahun[4]:

  • Hanya satu are tanah yang diterima setiap keluarga dari sebelas are tanah yang dibuka yang dijanjikan kepada mereka.
  • Mereka tidak menerima bantuan dalam bentuk apapun untuk pembangunan kembali sebagaimana dijanjikan.
  • Banyak keluarga tidak siap untuk menjalani cara hidup yang baru ini; sehingga banyak yang tidak dapat menyesuaikan.
  • Sertifikat tanah hanya dikeluarkan satu per keluarga dan diberikan kepada laki-laki; perempuan tercerabut dari kepemilikan tanah.
  • Tahun 2009, bukan hanya  keluarga yang dipindahkan, tetapi  seluruh anggota masyarakat Batang Ai tidak memiliki akses transportasi umum, telekomunikasi terbatas, pasokan listrik yang buruk, pasokan-air sering tersendat, fasilitas kesehatan dan medis buruk, dan kesempatan kerja terbatas.

Di pihak lain, ADB menggambarkan pemindahan 2.800 jiwa penduduk Iban oleh bendungan tersebut sebagai satu contoh “program yang sensitif budaya dan aman secara ekonomi” karena “kebijakan dan rencana ...diperiksa dan disiapkan dengan hati-hati."[5] Walaupun begitu, hal lainnya cukup menjanjikan. Sebuah makalah ulasan yang dikerjakan oleh World Commission on Dams sebagai bagian dari penilaiannya atas berbagai dampak bendungan dalam masyarakat adat menyatakan: "Orang Iban dirayu untuk pindah dengan janji perumahan gratis, air gratis, listrik gratis dan 11 are bidang tanah per keluarga. Kenyataan telah membuktikan sebuah pengalaman pahit. Mereka tidak hanya dipindahkan dalam satu skema tanah pemerintah tetapi juga dipaksa merubah jalan hidup mereka secara radikal. Budidaya padi terbukti gagal pada teras-teras yang disiapkan untuk meraka dan mereka diwajibkan tergabung sebagai petani mitra dalam sebuah skema perkebunan. Menurut sebuah studi, pendapatan menurun tajam, 60% kepala keluarga berada dibawah garis kemiskinan Negara, dimana sebagian besar responden melaporkan bahwa lahan terbatas merupakan masalah utama mereka."[6]Otoritas Konsolidasi dan Rehabilitasi Lahan Sarawak (SALCRA) menjalankan perkebunan dimana tanah tempat dimana orang Iban dipindahkan. Kaum perempuan menderita akibat prosedur pemindahan tidak adil. Sebagai contoh, ganti rugi seharusnya dibayar kepada laki-laki dan perempuan sebagai pemilik bersama atas tanah, ternyata hanya dibayarkan kepada laki-laki “kepala keluarga”.

Indonesia

PT WEDA Bay Nickel, pulau Halmahera, Maluku Utara

Hutan Tobelo (Tugutil) adalah penduduk pribumi yang hidup berpindah menghuni hutan dataran di pulau Halmahera. Mereka hidup dari berburu, meramu dan mencari sagu di kawasan dataran rendah. Masyarakat Hutan Tobelo secara umum dikategorikan ke dalam dua kelompok. Kelompok pertama adalah mereka yang telah dipindahkan di desa-desa tetapi masih tetap kembali ke tempat-tempat tua di hutan. Kelompok kedua masih sepenuhnya hidup berpindah-pindah dan menyebut diri mereka sebagai O hongana ma nywa atau ‘orang hutan’. Walaupun jumlah seluruh mereka sulit diperkirakan, kelompok ini terdiri dari sekitar 100 orang[7].

Tahun 2004, pemerintah Indonesia menyatakan 167.300 hektar kawasan ini sebagai Cagar Alam Aketajawe dan Hutan Lindung Lalobata untuk melindungi paling sedikit 23 spesies burung; dikatakan bahwa jenis burung-burung tersebut tidak ditemukan dimanapun di muka bumi. Meskipun begitu, PT Weda Bay Nickel (WBN), diizinkan melakukan eksplorasi dan kegiatan pembangunan pertambangan lainnya di dalam taman nasional tersebut. Kontrak Kerja proyek WBN mencapai 54.874 ha yang didalamnya adalah kawasan penyangga taman nasional tersebut. Kawasan ini mengandung bakau dan hutan rawa air tawar, berbagai jenis habitat hutan dataran rendah, dan hutan rendah pantai. Kurang dari separuh dari seluruh kawasan ditetapkan sebagai Hutan Lindung oleh Kementerian Kehutanan.     

Dalam tahapan ini kegiatan pertambangan WBN, telah meminta Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA) atau Badan Penjamin Investasi Multilateral, satu cabang khusus Kelompok Bank Dunia, untuk menjamin proyek tersebut berkenaan dengan resiko politik. Dewan MIGA mengesahkan jaminan untuk tahap kelayakan proyek pada 13 Juli 2010 sebesar USD207 juta selama tiga tahun.[8] Jaminan ini mencakup perang, pengambil-alihan kerusuhan sipil, non-transfer dan pelanggaran kontrak. Meskipun begitu, dalam Peninjauan Lingkungan dan Sosial dilakukan oleh MIGA tentang uji tuntas yang dilaksanakan pada pertengahan 2010, ditemukan dampak-dampak potensial penting akan terjadi selama konstruksi dan tahapan-tahapan kegiatan. Dampak-dampak tersebut termasuk erosi keanekaragaman hayati, pembuangan limbah cair dan gelombang penduduk pendatang. Berkaitan dengan penduduk yang tinggal di hutan, laporan tersebut menyatakan: “kegiatan-kegiatan proyek akan mengganggu gerakan mereka dan menyebabkan perubahan terhadap pola sumber penghidupan dan kesulitan... Mungkin juga akan ditemukan situs-situs peninggalan milik kelompok masyarakat adat setempat.”[9] Kawasan rencana pertambangan masih merupakan bagian dari usulan zona penyangga untuk taman nasional. Hutan tersebut juga merupakan tanah masyarakat adat Tobelo Hutan, dan mewakili habitat-habitat penting bagi sejumlah spesies endemik dan dilindungi.

Banyak keprihatinan telah disampaikan bahwa proyek tersebut akan berdampak buruk pada keanekaragaman hayati, seperti kehancuran paling sedikit 4.000 – 11.000 ha hutan tropis basah, dan kerusakan antara 2.000 – 6.000 ha (30%) Hutan Lindung di kawasan proyek pertambangan[10]. Yang paling utama adalah terancamnya keberlanjutan kehidupan sosial budaya orang Tobelo Hutan  karena dampak buruk proyek pertambangan ini dalam kawasan mereka.

Untuk menyelesaikan warisan kegagalan atau proyek-proyek yang merusak dalam tanah dan wilayah masyarakat adat, banyak lembaga keuangan bekerja di Asia perlu memberikan perhatian lebih daripada sekedar janji manis standar-standar perlindungan mereka bikin sendiri.  Lembaga keuangan perlu menangani berbagai kendali penting untuk implementasi lebih baik atas kebijakan perlindungan mereka, termasuk lemahnya kemauan politik di sebelah pihak pemerintah-pemerintah Asia. Selain itu, standar-standar itu sendiri penting untuk diperbaiki dan dinaikan sesuai dengan kewajiban-kewajiban internasional pemerintah, termasuk kewajiban menerapkan Deklarasi PBB mengenai Hak-hak Masyarakat Adat.

Artikel ini disediakan oleh Asia Indigenous Peoples Pact (AIPP) atau Pakta Masyarakat Adat Asia. Asia Indigenous Peoples Pact (AIPP) adalah organisasi regional yang dibentuk tahun 1988 oleh gerakan masyarakat adat. AIPP memperjuangkan kemajuan dan pembelaan hak masyarakat adat dan HAM, termasuk kerja advokasi dalam isu dan masalah masyarakat adat di Asia.

[1]              World Bank, Implementation of the World Bank’s Indigenous Peoples Policy: A Learning Review (FY 2006-2008), August 2011

[2]               International Rivers, data tersedia di: http://www.internationalrivers.org/campaigns/laos

[3]              Kebijakan Masyarakat Adat ADB saat mendanai NT2 mewajibkan satu 'Rencana Pembangunan Masyarakat Adat (IPDP)’ dibentuk dimana masyarakat mungkin terkena dampak. Di beberapa negara kebijakan IPDP mungkin mengacu pada istilah-istilah berbeda karena sensitif secara politik, seperti kasus di Republik Rakyat Demokatik Lao [Lao PDR] dimana disebut 'Rencana Pembangunan Suku Minoritas’. Persyaratan-persyaratannya mirip sekali.

[5]              Asia development Bank quoted in Colchester, M., 1999., http://www.thecronerhouse.org.uk/resource/dams-incorporated#index-01-01-00-00-fn061.

[8]              http://www.miga.org/projects/index.cfm?stid=1759

[9]              Information on the Forest Tobelo and the impacts of the mining operations of WEDA on them are sourced from http://www.miga.org/documents/WedaBay_ESRS.pdf

Anak-anak di Dataran Tinggi Nakai di Laos sebelum Bendungan Nam Theun 2 dibangun
By
International Rivers
Pabrik Semen Lafarge Surma, sebagian didanai oleh Bank Pembangunan Asia, merugikan masyarakat adat Khasi di Meghalaya, India
By
Ram Wangkheirakpam (AIPP)
Proyek Pembangkit Listrik Tenaga Air Batang Ai (Hydro Electric Power/HEP) di Sarawak ini memindahkan sekitar 3.000 penduduk Iban
By
Iban Longhouse in Lemanak, Sarawak