Legalitas tanpa keadilan? Bagaimana cara memastikan bahwa Kesepakatan Kemitraan Sukarela (VPA) FLEGT mewujudkan keduanya

Sangat penting untuk memastikan bahwa masyarakat hutan secara langsung mempengaruhi isi dari reformasi hukum yang mempengaruhi m
By
FPP

Legalitas tanpa keadilan? Bagaimana cara memastikan bahwa Kesepakatan Kemitraan Sukarela (VPA) FLEGT mewujudkan keduanya

Artikel ini berupaya membahas secara ringkas tujuan kebijakan Rencana Aksi Tata Kelola Penegakan Hukum Kehutanan dan Perdagangan (FLEGT) Uni Eropa tahun 2003 dan menyoroti pelajaran yang didapat selama pelaksanaan proyek Forest Peoples Programme Strong Seat at the Table yang didanai oleh Uni Eropa.[1] Bersama mitra Centre pour l'Environnement et le Développement (Pusat Lingkungan Hidup dan Pembangunan, CED), FERN dan ClientEarth, proyek 'Strong Seat' mendukung kapasitas hukum mitra masyarakat sipil yang terlibat dalam reformasi hukum terkait VPA di Afrika Tengah dan Barat.

Sebagai latar belakang, Rencana Aksi FLEGT mencakup pendekatan untuk mengatasi pembalakan liar yang menggunakan kesepakatan perdagangan bilateral antara Uni Eropa dan negara-negara penghasil kayu, yang disebut Kesepakatan Kemitraan Sukarela ('VPA'). VPA bertujuan untuk menyusun reformasi hukum, tata kelola dan kelembagaan yang diperlukan untuk memastikan bahwa semua ekspor kayu dari negara-negara VPA memiliki lisensi FLEGT yang mengabsahkan legalitas mereka.[2]

VPA berfokus pada legalitas, dan desakan akan sebuah proses multi-stakeholder telah dilakukan dengan inovatif, dan VPA diakui sebagai kesepakatan perdagangan yang paling partisipatif yang pernah dibuat (meskipun dengan partisipasi minimal dari masyarakat hutan, kecuali dalam kasus Liberia).[3] Beberapa VPA telah berhasil membuka ruang politik bagi organisasi masyarakat sipil, yang pada gilirannya membantu meningkatkan transparansi, koordinasi dan akuntabilitas di sektor kehutanan.[4]

Rencana Aksi Uni Eropa 2003 menyatakan bahwa Rencana tersebut berfungsi untuk mempromosikan tujuan kebijakan majemuk dalam agenda pembangunan Komisi Eropa, termasuk hak asasi manusia, tata kelola yang baik, dan kelestarian lingkungan. Rencana Aksi tersebut menegaskan bahwa apabila undang-undang mempromosikan pengelolaan hutan yang berkelanjutan, penegakan hukum akan berjalan positif – apabila hal ini tidak terjadi, Uni Eropa harus mendorong reformasi. Namun, salah satu unsur utama yang hilang dalam Rencana Aksi tersebut adalah pemahaman yang jelas tentang apa yang dimaksud dengan 'legalitas', yang hanya mendefinisikan pembalakan liar sebagai "kayu yang diperoleh dengan melanggar hukum nasional". Ini tidak memperluas apa saja kemungkinan sumber-sumber dari 'hukum nasional' ini, atau apa implikasinya bagi VPA dan pelaksanaannya.

Pedoman untuk mengembangkan definisi legalitas dalam Kesepakatan Kemitraan Sukarela FLEGT dari Institut Kehutanan Eropa (the European Forest Institute/EFI)/Uni Eropa (September 2012) mengeksplorasi implikasi-implikasi ini secara lebih rinci (meskipun tetap tidak menyebutkan hukum adat sama sekali di dalamnya). Misalnya, Pedoman tersebut dengan jelas memasukkan hukum internasional dalam daftar panjang peraturan yang relevan, dan menyatakan bahwa daftar ini harus melampaui hukum yang hanya menyangkut kehutanan, dan memasukkan hal-hal seperti "penghormatan terhadap penguasaan dan hak penggunaan komunitas dan masyarakat adat".[5] Terkait upaya mengatasi inkonsistensi di antara hukum yang berlaku, Pedoman ini juga menyatakan bahwa reformasi yang diperlukan untuk menjawab analisis kesenjangan tersebut harus ditetapkan sebagai langkah-langkah tambahan dalam lampiran VPA.[6] Pedoman tersebut terlambat bagi lima VPA Afrika yang saat ini tengah dilaksanakan yang mana semuanya diputuskan sebelum tahun 2012.

Dalam prakteknya, pemerintah mitra VPA, Uni Eropa dan masyarakat sipil saat ini telah mendefinisikan legalitas dengan mengacu pada hukum yang ada, dengan mengorbankan hukum adat dan hukum internasional. Meskipun banyak VPA yang dengan tegas mencakup reformasi yang mengintegrasikan hukum internasional ke dalam hukum nasional, ketentuan-ketentuan ini belum dilaksanakan dengan baik.[7] Hal ini telah menimbulkan masalah bagi masyarakat di banyak negara VPA Afrika, yang hak atas tanahnya mendapatkan perlindungan terbesar  dari hukum adat dan hukum internasional, dan yang hak atas tanahnya paling terancam oleh ketentuan pengambilalihan dan marginalisasi yang umum terdapat dalam hukum-hukum nasional (yang sering kali telah ketinggalan zaman).[8]

Oleh karena itu, perubahan pendekatan terhadap legalitas dalam proses FLEGT dan VPA sudah amat terlambat. Lisensi FLEGT harus didasarkan pada reformasi hukum yang mengintegrasikan hukum adat dan hukum internasional ke dalam hukum nasional. Apabila hal ini secara jelas tidak terjadi di negara-negara pelaksana VPA, semua pihak perlu mengambil sikap tegas untuk memastikan bahwa analisis kesenjangan post-facto dilakukan dan disetujui, dan bahwa program reformasi yang diperlukan dilaksanakan dengan benar. Semua ini akan membutuhkan proses multi-stakeholder secara total yang mencakup partisipasi bermakna dari masyarakat hutan. Namun, negara-negara yang tengah merundingkan VPA memiliki kesempatan untuk membentuk VPA yang secara lebih baik dapat menyediakan kondisi bagi terwujudnya reformasi hukum, dalam sebuah penilaian yang lebih rinci terhadap perubahan hukum yang akan diperlukan untuk memberikan porsi yang layak bagi hukum adat dan hukum internasional. VPA-VPA ini juga harus lebih baik dalam menguraikan persyaratan prosedural kunci bagi proses reformasi hukum, untuk memastikan bahwa para pihak dan pemegang hak – terutama masyarakat hutan dan masyarakat adat – tidak dikecualikan dari proses-proses reformasi tersebut.

Publikasi terbaru hasil kerja sama FPP-mitra “Mengamankan hak masyarakat atas tanah dan sumber daya di Afrika: Sebuah pedoman untuk reformasi hukum dan praktik terbaik” (Securing community land and resource rights in Africa: A guide to legal reform and best practices) menggambarkan secara umum bagaimana proses reformasi hukum negara manapun yang berkaitan dengan hak atas tanah dan sumber daya – terkait VPA atau tidak – dapat lebih mengakui pluralisme hukum yang ada di banyak negara Afrika. Ini termasuk pedoman penataan proses reformasi hukum; menyusun UU untuk melindungi hak atas tanah dan sumber daya adat; mengakui dan memperkuat lembaga tata kelola adat, dan memastikan kepatuhan terhadap prinsip-prinsip kunci seperti kesetaraan gender dan perlindungan masyarakat adat.

Kesimpulannya, banyak VPA yang mungkin diterapkan tanpa menjalankan reformasi yang diperlukan, yang membawa risiko pelegitimasian hukum yang tidak adil dan tidak berkelanjutan, dan tidak mencapai sasaran kebijakan Rencana Aksi Uni Eropa. Oleh karena itu, dibutuhkan perubahan pendekatan yang dilakukan dengan sadar oleh semua pemangku kepentingan yang mengadopsi pemahaman tentang legalitas berdasarkan pengintegrasian hukum adat dan hukum internasional ke dalam hukum negara. Perubahan pendekatan ini perlu didukung oleh strategi Uni Eropa yang lebih kuat untuk menerima yang semestinya dari para pemerintah mitra, dan strategi advokasi yang sama kuatnya dari masyarakat sipil (nasional dan internasional). Dalam kedua hal ini, perlindungan sentral dari hukum yang tidak adil bertujuan untuk memastikan bahwa masyarakat hutan berada dalam posisi untuk langsung mempengaruhi isi dari reformasi hukum yang berdampak kepada mereka dan lahan hutan mereka.

Tom Lomax, Pengacara, FPP

[1] Artikel ini juga disampakan sebagai presentasi dalam peluncuran “Mengamankan hak masyarakat  atas tanah dan sumber daya di Afrika: Sebuah pedoman untuk reformasi hukum dan praktik terbaik” (Securing community land and resource rights in Africa: A guide to legal reform and best practices) dari proyek “Strong Seat” yang diselenggarakan di Brussels tanggal 23 Januari 2003.

[2] Negara-negara yang tengah melaksanakan VPA adalah Kamerun, Republik Afrika Tengah, Ghana, Indonesia, Liberia, dan Republik Kongo. Negara-negara yang tengah merundingkan VPA adalah Côte d'Ivoire, Republik Demokratik Kongo, Gabon, Guyana, Honduras, Laos, Malaysia, Thailand, dan Vietnam.  Sejumlah negara lain telah menyatakan minatnya, termasuk Peru, Ekuador, Kolombia, Burma, Filipina dan Papua Nugini.

[3] Lihat sebagai contoh, Fred Pearce, Forest Stands: How new EU trade laws help countries protect both forests and peoples FERN (2012), Moreton-in-Marsh & Brussels

[4] Improving Forest Governance: a comparison of FLEGT VPAs and their impact. FERN (2013), Moreton in Marsh and Brussels

[5] Guidance for developing legality definitions in FLEGT Voluntary Partnership Agreements’, European Forest Institute (EFI) EU FLEGT Facility/EU, lihat Step 4, hal. 7.

[6] Id, di Step 6 hal. 10.

[7] Di Kamerun misalnya, rancangan UU Kehutanan yang baru dan usulan reformasi pertanahan sejauh ini belum banyak atau tidak memberikan kontribusi terhadap pengintegrasian hukum internasional tentang hak masyarakat atas tanah dan sumber daya ke dalam hukum negara, meskipun telah memfinalisasi VPA dengan Uni Eropa yang mencakup rujukan untuk mengintegrasikan hukum internasional ke dalam hukum nasional.

[8] Dalam banyak kasus di negara-negara VPA di Afrika Tengah dan Barat, hukum negara tentang penguasaan tanah didasarkan pada kerangka hukum administrasi kolonial, yang diadopsi tanpa atau hanya dengan sedikit perubahan signifikan oleh negara-negara yang mendapatkan kemerdekaan tersebut. Pengecualiannya adalah Liberia, yang memiliki UU pertanahan yang tidak melindungi hak tanah adat secara baik dan kini tengah diperbarui.