Maju atau Mundur? Peninjauan dan perkembangan standar perlindungan Bank Dunia (2012-14)

Bahkan proyek-proyek berbasis masyarakat dibiayai oleh Bank Dunia membawa banyak dampak buruk pada komunitas
By
Tom Griffiths

Maju atau Mundur? Peninjauan dan perkembangan standar perlindungan Bank Dunia (2012-14)

Bank Dunia saat ini sedang melakukan “peninjauan ulang dan pembaruan” delapan dari sepuluh kebijakan perlindungan sosial dan lingkungannya. NGO telah mengemukakan bagaimana Bank Dunia harus menjadikan peninjauan ini sebagai peluang untuk memperbaharui standarnya sendiri dan mendukung implementasi dan sistem kepatuhan untuk meningkatkan tanggung gugat Bank Dunia dan menyampaikan capaian-capaian pembangunan berkelanjutan. Bersamaan dengan itu, NGO juga mengangkat keprihatinan terhadap rencana Bank Dunia untuk “menggabungkan” kebijakan-kebijakannya, dengan penekanan lebih besar pada upaya menggunakan sistem-sistem negara untuk menangani berbagai persoalan, dapat berakhir pada pelemahan standar dan kurangnya akuntabilitas  Bank Dunia dan pemerintah peminjam terhadap masyarakat dan publik yang terkena dampak.

Bulan November 2012, Presiden Bank Dunia Jim Yong Kim  secara terbuka menyatakan bahwa Bank Dunia memastikan  proses peninjauan tidak akan mengakibatkan pelemahan standar-standar yang ada. NGO menyambut baik janji tersebut, tetapi masih prihatin mengenai isi dan cakupan peninjauan dan proses konsultasi publik tentang penyusunan satu kerangka kerja baru perlindungan. Artikel ini memberikan satu ringkasan atas peninjauan dan menjabarkan beberapa keprihatinan utama NGO mengenai isi dan proses bersama sejumlah rekomendasi untuk menjawab celah-kendala dalam peninjauan dan upaya memperkuat kerangka kerja perlindungan Bank Dunia.

Rekomendasi kunci dari masyarakat sipil dan masyarakat adat[i]

  • Satu revisi kerangka kerja perlindungan harus memasukan tindakan untuk memastikan implementasi kebijakan berhasil dengan baik, termasuk reformasi terhadap struktur pegawai dan pengadaan sumber daya yang banyak untuk penerapan dan pemantauan standar perlindungan
  • Setiap konsolidasi dan simplifikasi kebijakan tidak mengakibatkan pelemahan standar
  • Standar mengikat untuk pegawai Bank Dunia dan peminjam harus dipertahankan
  • Perlindungan harus diselaraskan keatas sejalan dengan hukum HAM internasional dan standar lingkungan, termasuk ketentuan yang terkandung dalam Deklarasi PBB tentang Hak Masyarakat Adat dan instrumen HAM terkait
  • Satu kerangka kerja terpadu baru harus memasukan standar mengikat tentang persoalan yang muncul, termasuk diantaranya HAM, KBDD (Keputusan Bebas, Didahulukan dan Diinformasikan) dan pembebasan lahan.
  • Peninjauan dan kerangka kerja baru harus menjawab seluruh bentuk bahaya sosial dan lingkungan dari instrumen pinjaman Bank Dunia (termasuk utang programatik), tidak hanya investasi modal
  • Konsultasi mengenai peninjauan dan pembaruan kebijakan harus berguna dan memastikan sasaran jangkauan kepada komunitas dan kelompok rentan yang terdampak oleh kegiatan yang didanai pinjaman Bank Dunia
  • Proses peninjauan harus menghasilkan penguatan akuntabilitas Kelompok Bank Dunia bagi komunitas terdampak dan publik

Isi dan tujuan peninjauan dan proses pembaruan:

Kebijakan yang sedang di bawah peninjauan termasuk kebijakan Bank Dunia tentang Penilaian Lingkungan (OP4.10); Penggusuran Paksa (OP4.12), Masyarakat Adat (OP4.10), Hutan (OP4.36), Habitat Alami (OP4.04), Pengelolaan Hama (OP 4.09), Sumber Budaya Fisik (OP4.11) dan Keselamatan Bendungan (OP4.37). Kebijakan untuk Percontohan Penggunaan Sistem Peminjam untuk Perlindungan Lingkungan dan Sosial  (OP4.00) juga sedang di bawah peninjauan. 

Menurut Approach Paper (Makalah Pendekatan) Bank Dunia yang diluncurkan bulan Oktober 2012, satu dari objektif utama peninjauan adalah “untuk memperkuat keberhasilan kebijakan perlindungan agar meningkatkan hasil-capaian dari operasi Bank Dunia”, sembari mencatat bahwa Bank Dunia “sadar akan kemajuan dalam berbagai praktek di tingkat regional dan internasional untuk menjawab persoalan lingkungan dan sosial, dan mendesaknya penggunaan kerangka kerja berkelanjutan oleh komunitas pendanaan internasional dan komunitas pendanaan pembangunan yang lebih luas”.[ii]  Untuk tujuan ini, selain kebijakan-kebijakan di atas, peninjauan juga akan menyelidiki bagaimana Bank Dunia dapat menjawab tujuh “wilayah (isu) mengemuka” yang tidak masuk dalam kebijakan yang ada, termasuk:

  • hak asasi manusia
  • keputusan bebas, didahulukan dan diinformasikan (FPIC) dan Masyarakat Adat
  • kepemilikan tanah dan sumber daya alam
  • buruh dan kesehatan dan keselamatan kerja
  • gender
  • cacat
  • perubahan iklim

Jadwal peninjauan:

Proses perubahan dibagi dalam tiga tahap berikut:

Tahap I: Oktober 2012-April 2013 [konsultasi internal dan eksternal dan “kerja analitis”]

Tahap II: Mei-November 2013 [konsultasi tentang satu naskah baru “kerangka kerja terpadu”]

Tahap III: Desember 2013-Juni 2014 [finalisasi, konsultasi akhir dan pemaparan kepada Dewan][iii]

Tahap I hampir selesai. Pertemuan konsultasi dan dialog selama proses tahap pertama ini telah dilaksanakan di seluruh dunia, diawali dengan satu pertemuan informasi NGO di Washington bulan November 2012. Serangkaian pertemuan satu hari dengan “kelompok fokus ahli” terpilih untuk mengkaji setiap “wilayah (isu) yang mengemuka” juga diadakan pada caturwulan pertama tahun 2013. Ringkasan konsultasi-konsultasi umum dan sejumlah pembahasan para ahli dimuat dalam laman situs peninjauan Bank Dunia (lihat informasi di bawah ini).

Merubah jadwal

Karena artikel ini mencapai media, ada beberapa tanda bahwa seluruh proses jadwal pembaruan perlindungan mungkin diundurkan sebab Bank Dunia menunjukan bahwa setiap kerangka kerja baru harus selaras dengan agenda moderenisasi baru mendatang Bank Dunia. Rencana modernisasi ini belum bisa diluncurkan sampai Oktober 2013 yang artinya bahwa setiap naskah pertama dari satu kerangka kerja perlindungan yang baru  mungkin belum akan muncul sampai akhir tahun ini.

Mengisi celah implementasi?

Sebagai tanggapan atas beberapa rekomendasi utama yang berasal dari peninjauan Independent Evaluation Group (IEG) atau Kelompok Evaluasi Independen tahun 2010 atas sistem perlindungan Bank Dunia menyoroti kebutuhan untuk penerapan standar standar perlindungan yang kuat[iv], Makalah Pendekatan Bank Dunia mencatat bahwa proses peninjauan merupakan satu peluang untuk menjalankan beberapa upaya untuk memperbaiki implementasi kebijakan perlindungan, pemantauan dan pengawasan (bagian V). Makalah yang sama menyatakan bahwa Bank Dunia akan mempertimbangkan berbagai cara untuk “mengubah” bentuk “budaya pengesahan” menjadi fokus terhadap hasil dan capaian.

Di balik komitmen publik yang baik tersebut, sejumlah indikasi saat ini menyimpulkan bahwa proses peninjauan perlindungan tidak memberikan perhatian yang cukup memadai terhadap pertanyaan penting tentang implementasi perlindungan. Hingga saat ini, inisiatif tersebut kelihatan sangat memusatkan diri pada penulisan kembali kebijakan dan panduan, daripada mengubah seluruh kerangka kerja perlindungan sebagai satu sistem terpadu. Sementara itu, Bank Dunia baru-baru ini menyimpulkan dan inisiatif Reformasi Peminjaman Investasi atau Investment Lending Reform (ILR) penuh perdebatan, yang menggabungkan banyak kebijakan penting menjadi satu instrumen kebijakan yang lebih singkat, telah mengendurkan persyaratan-persyaratan pengawasan. Upaya pelemahan ini telah terjadi kendati Bank Dunia sudah berjanji memastikan bahwa proses ILR tidak akan memperlemah standar.

Dalam tanggapan formalnya terhadap hasil peninjauan perlindungan dari IEG, manajemen Bank Dunia sudah berjanji untuk menjalankan satu peninjauan atas berbagai praktek saat ini berkenaan dengan tanggung jawab, tanggung gugat, insentif, kepegawaian, dan penganggaran untuk proses perlindungan dan pengawasan.[v] Banyak permintaan untuk informasi mengenai peninjauan yang sangat vital ini sama sekali tidak mendapat tanggapan dari Bank Dunia. Pertanyaan-pertanyaan yang dikemukakan dalam putaran konsultasi Tahap I tidak menghasilkan tanggapan yang berarti terhadap beberapa pertanyaan tentang rencana Bank Dunia untuk reformasi kelembagaan untuk memperbaiki implementasi perlindungan.

Banyak NGO, termasuk FPP, bersikukuh bahwa peninjauan harus mencakup kebutuhan untuk memeriksa dengan teliti implementasi dan kerangka kerja kepatuhan Bank Dunia untuk memastikan revisi dan standar baru yang akan diberlakukan diterapkan dengan berhasil dalam berbagai proyek dan program Bank Dunia. Artinya bahwa kerangka kerja terpadu yang baru harus memasukan satu bab khusus tentang implementasi, kepatuhan dan menjamin capaian-hasil positif untuk komunitas dan lingkungan. Organisasi masyarakat sipil mengingatkan bahwa tanpa rencana yang jelas untuk memperbaiki implementasi maka setiap kerangka kerja terpadu yang baru akan gagal mencapai hasil-hasil yang bermanfaat.

Belajar dari pengalaman?

Bank Dunia mengklaim bahwa peninjauan perlindungan akan diinformasikan dengan peninjauan yang bersifat tematik dari sektor yang dulu pernah berjalan maupun sektor yang kini sedang berjalan (Approach Paper/Makalah Pendekatan, paragraf 36) tetapi masih belum jelas bagaimana kerangka kerja baru akan memakai pengalaman implementasi proyek dan evaluasi resmi serta independen dalam pertimbangan. NGO bahkan konsisten mendesak bagaimana investigasi dan temuan Inspection Panel (Panel Inspeksi) tentang kepatuhan akan membentuk kerangka kerja baru dan mendesak Bank Dunia agar memberikan Inspection Panel (Panel Inspeksi) satu peran resmi dalam proses peninjauan.[vi] Masyarakat sipil juga telah memperhatikan secara konsisten perhatian temuan evaluasi yang dilakukan oleh IEG yang memberikan rekomendasi lengkap kepada Bank Dunia masalah implementasi perlindungan. Mereka (masyarakat sipil) lebih sering merefleksikan berbagai alasan  kegagalan masa lalu.  Manajemen Bank Dunia menyarankan agar berbicara dengan Inspection Panel dan meminta komentar tetapi partisipasi resmi Inspection Panel dalam proses peninjauan merupakan hal yang harus diputuskan Dewan Bank Dunia. Untuk bagiannya sendiri, Dewan Bank Dunia menyarankan bahwa manajemen Bank Dunia yang mengelola proses peninjauan.[vii]

NGO meminta agar Bank Dunia membuka diskusi Bank Dunia dengan Inspection Panel dan mendesak agar dokumentasi sistematis atas pembelajaran dari Inspection Panel harus memberi masukan desain setiap kerangka kerja yang baru. NGO meminta agar Bank Dunia memperjelas dalam peninjauan perlindungan bagaimana Bank Dunia menanggapi beberapa evaluasi IEG.

Cakupan sempit untuk peninjauan:

Sementara organisasi masyarakat sipil menyambut baik perhatian terhadap “wilayah yang mengemuka”, tetapi mereka juga berulang kali mempertanyakan mengapa peninjauan Bank Dunia sangat sempit pada pertimbangan delapan kebijakan perlindungan dan penerapannya terhadap “proyek investasi”. Seluruh instrumen investasi lainnya tidak terjangkau oleh diskusi peninjauan perlindungan sehingga mengalihkan bagian besar dari revisi perubahan sistem pendanaan bank tersebut kepada diskusi kerangka kerja perlindungan sosial dan lingkungan. Bank Dunia menanggapi bahwa perluasan skala peninjauan adalah keputusan Dewan dan permintaan dari masyarakat sipil ini akan diteruskan kepada Committee on Development Effectiveness (CODE) atau Komite tentang Efektivitas Pembangunan. Masyarakat sipil sudah berusaha mendorong agar semua instrumen pendanaan dimasukkan, dengan menunjukkan kebutuhan untuk Pinjaman Kebijakan Pembangunan [Development Policy Loans/DPLs] dimasukkan[viii] dan mengusulkan agar setiap instrumen  pendanaan yang baru harus menjadi bagian dari satu sistem terpadu dari penilaian, pencegahan dan pengelolaan resiko sosial dan lingkungan.[ix]

Organisasi masyarakat sipil bersikeras bahwa cakupan peninjauan perlindungan harus diperluas mencakup semua instrumen pendanaan, termasuk Pinjaman Kebijakan Pembangunan (DPLs) dan Program untuk Hasil (Program for Results/P4R).

Aturan mengikat yang jelas atau prinsip panduan yang samar-samar?

Sejumlah presentasi dan Makalah Pendekatan Bank Dunia tentang peninjauan perlindungan mengusulkan bahwa satu kerangka kerja baru akan mencakup tiga rangkai dokumen perihal prinsip, kebijakan dan panduan perlindungan. Mereka mencatat bahwa “wilayah yang mengemuka” seperti HAM mungkin diurus dengan melalui pilihan-pilihan bukan kebijakan, seperti “prinsip” dengan jangkauan luas daripada dalam aturan dan standar perlindungan yang baru dan bersifat khusus. Ada satu keprihatinan bahwa Bank Dunia akan memasukan semua persoalan rumit dan sulit yang sedang muncul ke dalam satu usulan tas “prinsip”, tanpa memberlakukan standar kebijakan khusus dan bermanfaat.

Organisasi masyarakat sipil menekankan bahwa Bank Dunia harus memasukan persoalan mengemuka utama seperti kepemilikan tanah, gender, buruh dan HAM sebagai sejumlah unsur penting dalam kerangka kerja kebijakan baru yang menjabarkan persyratan-persyaratan mengikat pada pegawai Bank Dunia dan Peminjam, termasuk pilihan untuk membuat satu kebijakan perlindungan yang berdiri sendiri tentang hak tanah dan pembebasan lahan.

Cacat awal pada konsultasi:

Selain keprihatinan masalah isi dan cakupan peninjauan kebijakan perlindungan Bank Dunia, setelah lima bulan berlangsung banyak dialog dan diskusi, semakin banyak lontaran kritik pedas terhadap proses konsultasi publik Bank Dunia di Tahap I.[x] Meskipun disebut sebagai ‘konsultasi’, Bank Dunia menjalankan proses ini dalam bentuk diskusi berbagi informasi dengan waktu yang terbatas bagi pembahasan mendalam yang dimaksudkan untuk mencakup lima belas pokok bahasan serta persoalan lainnya terkait dengan perbaikan capaian pembangunan (lihat di bawah). Proses yang dibuat padat dimasudkan agar rapat-rapat biasa diadakan setengah hari (paling singkat 3,5 jam) dan semua dimaksudkan untuk dihadiri oleh para pemangku kepentingan , sehingga mengurangi kesempatan untuk satu kelompok membahas pandangan mereka dengan lengkap.

Para peserta dalam rapat di Washington meminta perhatian terhadap waktu singkat disediakan untuk diskusi-diskusi pleno dimana mereka dapat bertukar pandangan dan ide. NGO di Paris mencatat sedikit (enam orang) yang hadir akibat upaya menjangkau yang kurang. Peserta yang hadir di Norwegia mencatat bahwa mereka dilarang berbicara keprihatinan mendasar sebab waktu kurang untuk setiap diskusi lengkap dari persoalan yang muncul. Peserta rapat di Lima dengan tajam mengkritik format pertemuan di sana. Mereka menyatakan “kami menganggap bahwa format dari sesi-sesi ini tidak memadai untuk mengumpulkan banyak pokok pandangan dan keprihatinan utama dari para pemangku kepentingan”. Para peserta pertemuan di Jakarta berulang kali mengeluh kurang disediakannya informasi yang mereka minta. Keprihatinan juga diangkat seputar terbatasnya waktu dan informasi yang jelas tentang rapat-rapat kelompok fokus ahli. Daftar panjang keluhan pun terus berlanjut.

Untuk bagian masyarakat adat, mereka telah bersama-sama dan langsung mengecam kurangnya upaya khusus menjangkau masyarakat adat, dan mengungkapkan keprihatinan seputar pelaksanaan dan bentuk konsultasi (sekarang Bank Dunia mencoba mencari dana untuk membiayai satu sasaran konsultasi khusus dengan masyarakat adat dalam Tahap II, walaupun hal ini belum dapat dijamin).

Perubahan terhadap proses konsultasi sangat penting dalam tahap berikut:

Berhubungan tahap pertama hampir tutup, perhatian sekarang dialihkan pada apa yang akan terjadi dalam Tahap II. Tahap ini akan dibuka dengan presentasi satu draf garis besar dari kemungkinan pendekatan terhadap kebijakan perlindungan – walaupun masih tidak jelas apakah naskah pertama(draf) ini berisi cukup lengkap. Selama tahap pertama, pegawai Bank Dunia yang terlibat dalam rapat-rapat konsultasi publik mengindikasikan bahwa kerangka kerja baru akan mengajukan satu “struktur baru sama sekali” bagi kebijakan perlindungan, yang diakuai Bank Dunia membawa banyak resiko tuduhan-tuduhan pelemahan kebijakan (Makalah Pendekatan, paragraf 40).

Mengingat bahwa Bank Dunia sedang merencanakan satu pemeriksaan secara seksama atas kebijakan-kebijakan perlindungan, makanya sangat penting bahwa kesalahan-kesalahan dalam proses konsultasi diperbaiki agar pengawasan publik atas proposal Bank Dunia. Proses konsultasi perlu sungguh-sungguh memikirkan ulang dan satu rencana-ulang agar rakyat dapat terlibat dengan baik.

Bank yang mendengar?

Organisasi masyarakat sipil dan masyarakat adat telah mengirimkan pesan yang jelas dan konsisten kepada Bank Dunia selama tahap pertama rangkaian konsultasi publik Bank Dunia masalah kerangka kerja perlindungan Bank Dunia. Desakan untuk memperluas cakupan peninjauan, sebagai contoh, telah disampaikan hampir dalam semua pertemuan publik dilaksanakan selama lima bulan terkahir. Tim peninjauan perlindungan Bank Dunia menasehati bahwa keprihatinan dan rekomendasi diangkat oleh para pemangku kepentingan eksternal akan diteruskan kepada Committee on Development Effectiveness (CODE) Bank Dunia pada akhir  Tahap I, dan agar setiap perubahan untuk meninjau mandat dan cakupan serta proses konsultasi perlu persetujuan Dewan Bank Dunia.

Pertanyaan pada penutupan Tahap I adalah: akankah CODE dan Dewan Bank Dunia mendengar masyarakat sipil dan masyarakat awam yang terkena dampak banyak proyek dan program Bank Dunia? Apakah mereka mengambil momentum peninjauan perlindungan sebagai satu kesempatan menyusun satu sistem perlindungan yang cocok untuk abad ke-21?

Masih harus dipantau: Bank Dunia akan menggunakan peninjauan perlindungan dan kegiatan pembaruan melangkah maju dalam berbagai standar dan untuk meningkatkan tanggung gugat publik masih seksama. Yang begitu jelas adalah bahwa tanpa intervensi sungguh-sungguh Dewan Bank Dunia dan para pemerintah pemegang saham, hal yang paling serius yang muncul dalam proses review tidak bisa diperbaiki, dan Bank Dunia dapat  dapat terancam melangkah mundur dengan satu kerangka kerja baru yang tidak cocok untuk tujuan. Meskipun begitu peluang masih terbuka untuk kepemimpinan Bank Dunia untuk melangkah maju dan memastikan proses reformasi ini tidak disia-siakan. Banyak pembelajaran yang kaya dan lengkap tentang berbagai masalah masa lalu yang menjadi wabah penyakit sistem perlindungan Bank Dunia saat ini dan harus dijadikan pegangan dalam pembaruan perlindungan. Jika Bank Dunia bersungguh-sungguh memperkuat  kerangka kerja perlindungannya, maka perbaikan yang siginifikan pada sistem kebijakan perlindungan mereka adalah suatu hal yang mungkin terjadi.

Tom Griffiths dan Helen Tugendhat (Program Pendanaan Bertanggung Jawab FPP)

INFORMASI LEBIH LANJUT

Halam situs perkembangan perlindungan Bank Dunia:

http://tinyurl.com/bs82xp5

Organisasi masyarakat adat:

Indian Law Resource Center: http://www.indianlaw.org/mdb

Asia Indigenous Peoples Pact Foundation: http://www.aippnet.org/home/statement/908-indigenous-peoples-letter-to-the-incoming-president-of-the-world-bank

Masyarakat sipil:

Halaman Bank Dunia situs FPP: http://www.forestpeoples.org/id/tags/update-and-consolidation-world-bank-safeguard-policies-2010-13

Bank Information Center: http://www.bicusa.org/issues/safeguards/

Program for Results (civil society moderated): http://www.p4rcomments.org/

Development Policy Loans (bank Information Center and Global Witness): http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/publication/2013/04/dpl-primer-april2013.pdf 

[i] Initial Comments by Civil Society Organisations on the World bank’s Safeguard Policy review and Update December 2012 http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/publication/2013/01/initial-comments-civil-society-organizations-world-bank-safeguards-review-dec2012.pdf

[ii] The World Bank’s Safeguard Policies: Proposed review and Update Approach Paper World Bank, Wasjington DC, October 10, 2012 http://siteresources.worldbank.org/EXTSAFEPOL/Resources/584434-1306431390058/SafeguardsReviewApproachPaper.pdf

[iv] IEG (2010) Safeguards and Sustainability in a Changing World: An Independent Evaluation of World Bank Group Experience IEG, Washington, DC  http://go.worldbank.org/ZA4YFV9OL0

[vi] NGO Joint letter to Chairman of CODE, 1 March, 2013

[vii] Reply from Chair of CODE, March 21, 2013

[ix] Program for Results (civil society moderated page): http://www.p4rcomments.org/

[x] See, for example, Indigenous peoples' letter to the World Bank on the conduct of the safeguards review consultations, March 4, 2013 http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/publication/2013/03/aippletterwbmarch-2013-2.pdf ; See also CSO letter to World Bank Board expressing concerns over defective consultation in Lima, 14th February 2013 at: http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/news/2013/02/LatAm%20CSO_Letter_WorldBank_SG_Review_Consulation_Feb2013_English.pdf