Avanço ou retrocesso? A revisão e atualização das salvaguardas do Banco Mundial (2012-14)

Até os projetos comunitários financiados pelo Banco Mundial tiveram impactos prejudiciais nas comunidades florestais
By
Tom Griffiths

Avanço ou retrocesso? A revisão e atualização das salvaguardas do Banco Mundial (2012-14)

Atualmente, o Banco Mundial está realizando, num período de dois anos, uma “revisão e atualização” de oito das suas dez políticas de salvaguarda ambientais e sociais. As ONGs têm destacado como o Banco Mundial deve aproveitar esta revisão para melhorar as suas normas e reforçar a implementação e sistemas de cumprimento, com o objetivo de aumentar a responsabilização do Banco e alcançar os objetivos do desenvolvimento sustentável. Ao mesmo tempo, as ONGS expressaram preocupações de que o plano do Banco de “consolidar” suas políticas, colocando maior ênfase na utilização de sistemas nacionais para responder às questões de salvaguarda, poderia derivar em normas enfraquecidas, e menos responsabilização do Banco e dos governos mutuários para com as comunidades afetadas e o público. 

In November 2012, World Bank Group President Jim Yong Kim publicly committed the Bank to ensuring that the review process will not result in dilution of existing standards. NGOs have welcomed this pledge, but serious concerns remain about both the content and scope of the review and the process for public consultation on the development of a new safeguard framework. This article provides a summary of the review and sets out some key NGO concerns on content and process alongside recommendations for addressing gaps in the review and measures needed to strengthen the Bank’s safeguards framework.

Algumas recomendações essenciais da sociedade civil e dos povos indígenas[i]

  • Um quadro revisado de salvaguardas deve incluir medidas que garantam a implementação política eficaz, incluindo reformas nas estruturas de incentivos ao pessoal e a alocação de mais recursos para a aplicação e monitoramento das salvaguardas.
  • Qualquer consolidação e simplificação de políticas não deve derivar no enfraquecimento das normas
  • Deve manter-se normas vinculativas para o pessoal do Banco e para os mutuários.
  • As salvaguardas devem ser harmonizadas de forma ascendente, para estar em coerência com os direitos humanos e normas ambientais internacionais, incluindo aqueles estabelecidos na Declaração da ONU sobre os Direitos dos Povos Indígenas (UNDRIP na sigla em inglês) e os instrumentos de direitos humanos associados.
  • Um novo quadro integral deve responder aos riscos ambientais e sociais em todas as formas de instrumentos de empréstimos do Banco (inclusive os empréstimos programáticos), não apenas os financiamentos para investimentos.
  • As consultas sobre a revisão e atualização das políticas devem ser significativas, e garantir atividades de sensibilização específicas às comunidades e grupos vulneráveis afetados pelas operações de empréstimo do Banco.
  • O processo de revisão e atualização deve derivar em um maior grau de responsabilização do Grupo Banco Mundial para com as comunidades afetadas e o público.

Conteúdo e objetivos do processo de revisão e atualização

Entre as políticas sob revisão encontram-se as políticas do Banco sobre Avaliação Ambiental (OP4.01); Reassentamento Involuntário (OP4.12), Povos Indígenas (OP4.10), Florestas (OP4.36), Habitats Naturais (OP4.04), Controle de Pragas (OP 4.09), Recursos Culturais Físicos(OP4.11) e Segurança de Represas (OP4.37). A política sobre o Uso-Piloto de Sistemas Nacionais de Salvaguardas Sociais e Ambientais dos Mutuários (OP4.00) também está em revisão.

De acordo com o Documento de Enfoque do Banco, publicado em outubro de 2012, um dos principais objetivos estabelecidos da revisão é “fortalecer a eficácia das políticas de salvaguarda para contribuir para com os resultados de desenvolvimento das operações do Banco”, ao passo que observa que o Banco, “consciente também dos avanços realizados nas práticas regionais e internacionais de abordar problemas sociais e ambientais, bem como da emergência de políticas de sustentabilidade dentro da comunidade internacional”..[ii]  Com esse propósito, além das políticas acima mencionadas,  a revisão também estudará como o Banco pode considerar as sete “áreas emergentes” que não estão apropriadamente cobertas pelas políticas atuais, incluindo:

  • Direitos humanos
  • Consentimento prévio, livre e informado dos Povos Indígenas (FPIC)
  • Posse da terra e recursos naturais
  • Saúde e segurança trabalhista e ocupacional
  • Gênero
  • Deficiência
  • Mudança climática

Cronograma de revisão:

O processo de revisão está divido em três fases:

Fase I: outubro 2012- abril 2013 (consultas internas e externas, “trabalho analítico”)

Fase II: maio-novembro 2013 (consultas sobre um novo esboço “política integrada”)

Fase III: dezembro 2013-junho 2014 (conclusão, consultas finais e apresentação ao Conselho de Administração)[iii]

A Fase I já está chegando à sua conclusão. As reuniões e diálogos de consulta durante a primeira fase foram organizados em todo o mundo, começando com uma reunião de informação para as ONGs em Washington, em novembro de 2012. Organizaram-se várias reuniões de um dia, no primeiro trimestre de 2013, com “grupos de referência especializados”, selecionados para analisar cada “área emergente”. Os resumos das reuniões de consulta geral e das discussões dos especialistas estão disponíveis no site de revisão das salvaguardas do Banco (veja a seção “Maiores Informações” abaixo).

Calendário flexível:

No momento da elaboração deste artigo, existem indícios de que todo o cronograma de revisão das salvaguardas pode ser adiado, uma vez que o Banco Mundial indicou que qualquer quadro de salvaguarda deve ser coerente com a sua futura nova agenda de “modernização”. Não há previsão de que este plano de modernização seja lançado antes de outubro de 2013, o que significa que qualquer esboço de um novo quadro de salvaguardas não estaria finalizando antes do final deste ano.

Cobrindo as lacunas de implementação?Em resposta às recomendações fundamentais decorrentes da revisão do Grupo Independente de Avaliação em 2010 (IEG na sigla em inglês), sobre o sistema de salvaguardas do Banco, destacando a necessidade de fortalecer a aplicação de normas de salvaguardas[iv],o Documento de Enfoque do Banco observa que o processo de revisão é uma oportunidade para realizar várias ações, com vistas a melhorar a implementação, monitoramento e supervisão da política de salvaguarda (na Seção V). O mesmo documento indica que o Banco considerará meios para “transformar” a “cultura de aprovação” em uma metodologia que dê ênfase à qualidade e aos resultados. Apesar destes compromissos públicos positivos, as indicações atuais sugerem que o processo de revisão não está prestando a devida atenção à questão vital da implementação das salvaguardas. Até a data, a iniciativa parece estar mais concentrada na re-escritura das políticas e diretrizes, em vez de re-formar todo o quadro de salvaguarda como um sistema integral. Entretanto, a controvertida e recém-concluída iniciativa de Reforma do Financiamento de Investimentos (ILR na sigla em inglês) do Banco, que consolidou várias políticas diferentes em um novo instrumento político reduzido, afrouxou os requisitos de supervisão. Este enfraquecimento ocorreu apesar das garantias do Banco de que o processo da IRL não produziria normas menos exigentes.

Em sua resposta formal à revisão das salvaguardas por parte do IEG, a administração do Banco prometeu elaborar uma revisão das suas práticas atuais no que diz respeito à responsabilidade, prestação de contas, incentivos, pessoal e orçamento para o processo e supervisão de salvaguardas..[v] Os insistentes pedidos de informação sobre esta vital e importante revisão, até agora não foram respondidos pelo Banco. As questões salientadas pelas ONGs durante as consultas da Fase I, sobre os planos do Banco com relação às reformas institucionais para melhorar a implementação das salvaguardas, até agora não contaram com respostas significativas.

As ONGs, incluindo o FPP, reiteram que a revisão deve incluir a necessidade de reestruturar radicalmente o quadro de implementação e cumprimento do Banco, para garantir que as normas novas e revisadas, que forem aprovadas, sejam aplicadas de forma eficaz nos seus projetos e programas. Isso significa que o novo quadro integral deve incluir um capítulo específico sobre implementação, cumprimento e medidas para assegurar resultados positivos para as comunidades e para o meio ambiente. As organizações da sociedade civil advertem que sem planos claros para melhorar a implementação, qualquer novo quadro integral de salvaguardas não poderá proporcionar resultados úteis.

Lições aprendidas?

O Banco afirma que a revisão das salvaguardas será orientada por revisões setoriais e sistemáticas passadas e correntes (Documento de Enfoque parágrafo 36), ainda assim permanece incerto como o novo quadro incluirá a experiência de implementação e as avaliações oficiais e independentes. As ONGs perguntam reiteradamente como as investigações e conclusões do Painel de Inspeção sobre o cumprimento definiram o novo quadro de salvaguardas, e apelam ao Banco para dar uma função formal ao Painel de Inspeção no processo de revisão.[vi] Do mesmo modo, a sociedade civil chama a atenção às avaliações fundamentais realizadas pelo IEG, as quais oferecem recomendações detalhadas ao Banco sobre a implementação das salvaguardas. A administração do Banco informa que está discutindo com o Painel e que está aberta a comentários, mas que qualquer participação formal do Painel no processo de revisão terá que ser decidida pelo Conselho de Administração. O Conselho de Administração, por sua vez, informa que a administração do Banco é a encarregada do processo de revisão.[vii]

As ONGs solicitam ao Banco que publique suas discussões com o Painel de Inspeção, e insistem que um registro sistemático das lições do Painel deve orientar a elaboração de qualquer novo quadro de salvaguardas. As ONGs pedem ademais que o Banco esclareça na revisão de salvaguardas como se está respondendo às importantes avaliações do IEG.

Reduzido âmbito para a revisão:

Embora as organizações da sociedade civil tenham saudado a atenção prestada às “áreas emergentes”, as mesmas questionam repetidamente por que a revisão do Banco está tão confinada apenas à avaliação das oito políticas de salvaguarda identificadas, e à sua aplicação nos “projetos de investimento”. Todos os outros instrumentos de financiamento estão excluídos das discussões de revisão das salvaguardas, removendo uma parte significativa do financiamento do Banco para a revisão de mudanças necessárias para o quadro de salvaguardas ambientais e sociais do Banco. A resposta atual do Banco é que ampliar o âmbito da revisão é uma decisão do Conselho de Administração, e que tal pedido da sociedade civil seria transmitido ao Comitê sobre Eficácia do Desenvolvimento (CODE na sigla em inglês). A sociedade civil tem impulsionado constantemente para que todos os instrumentos de financiamento sejam incluídos na revisão, salientando a necessidade da inclusão dos Empréstimos para Política do Desenvolvimento[viii] e argumentando que qualquer novo instrumento de financiamento dever ser parte de um sistema integral de avaliação em todo o âmbito do Banco, evitando e controlando o risco ambiental e social.[ix]

As organizações da sociedade civil insistem que o âmbito da revisão de salvaguardas deve ser ampliado para incluir todos os instrumentos de financiamento, inclusive os Empréstimos para Política do Desenvolvimento (DPLs na sigla em inglês) e os Programas para Resultados (P4R na sigla em inglês).

Regras claras e vinculativas ou princípios orientadores vagos?

As apresentações do Banco e seu Documento de Enfoque sobre a revisão das salvaguardas sugerem que um novo quadro incluiria um conjunto de documentos divididos em três categorias: princípios, políticas e diretrizes. Observam, ademais, que as “áreas emergentes”, como por exemplo direitos humanos, podem ser abordadas por meio de opções não políticas, como por exemplo os amplos “princípios” gerais, em vez de serem abordadas por meio de regras e normas de salvaguarda novas e específicas. Existe uma preocupação genuína de que o Banco incluirá todas as questões emergentes complexas e espinhosas dentro dos novos “princípios” propostos, sem adotar normas políticas específicas e significativas.

As organizações da sociedade civil salientam que o Banco deve incorporar as questões emergentes essenciais, como posse da terra, gênero, trabalho e direitos humanos, como questões essenciais no novo quadro político, estabelecendo requisitos vinculativos para o pessoal do Banco e os Mutuários, incluindo a opção de adotar uma nova política de salvaguarda independente sobre direitos à terra e aquisição de terras.

Início deficiente do processo de consulta:Além das preocupações sobre o conteúdo e o âmbito da revisão das salvaguardas do Banco, depois de cinco meses de contínuos diálogos e discussões, existe uma crítica crescente sobre o processo de consulta pública do Banco na Fase I.[x] Embora fossem chamadas “consultas”, as mesmas assumiram a forma de reuniões de troca de informações, com tempo limitado para uma discussão significativa que tinha que cobrir quinze tópicos de políticas diferentes, bem como outras questões relacionadas à melhora dos resultados de desenvolvimento (Veja abaixo). A característica comprimida do processo implicou que as reuniões fossem realizadas somente em um período do dia (reuniões de 3,5 horas), e todas elas com a participação de uma variedade de partes interessadas, reduzindo drasticamente, desta forma, a possibilidade da composição de grupos para discutir seus pontos de vista de forma extensiva. 

Os participantes na reunião de Washington chamaram a atenção sobre o curto espaço de tempo para a discussão plenária, durante a qual poderiam trocar-se ideias e pontos de vista. As ONGs de Paris notaram um mínima afluência (seis pessoas), devido à falta de divulgação. Os participantes da reunião da Noruega observaram que não puderam falar das suas preocupações gerais, uma vez que não havia tempo para uma discussão detalhada sobre as questões emergentes. Os participantes na reunião de Lima criticaram duramente o formato da reunião: “consideramos que o formato destas reuniões é insuficiente para obter os pontos de vista e as principais preocupações das partes interessadas”. Os participantes da reunião de Jacarta reclamaram, várias vezes, da falta de informação solicitada. Expressou-se também preocupações sobre a falta de informação clara e oportuna sobre as reuniões dos grupos de referência especializados. A lista continua.

Por sua vez, os povos indígenas condenaram direta e coletivamente a falta de divulgação, especificamente para eles, e expressaram preocupações gerais sobre a elaboração e o desenrolar das consultas (O banco está tentando arrecadar fundos para realizar uma consulta específica com os povos indígenas na Fase II, embora isso não esteja garantido).

Mudanças no processo de consulta, essenciais para as próximas fases:

À medida que se conclui a primeira fase, a atenção vira-se agora para o que acontecerá na Fase II. Essa Fase se iniciará com a apresentação de um esboço de uma possível nova abordagem para as salvaguardas- embora não esteja claro qual será o nível de detalhes contidos no primeiro esboço. Durante a primeira fase, o pessoal do Banco, que participou nas reuniões de consulta pública, indicou que o novo quadro ofereceria uma “estrutura completamente nova” para salvaguardar as políticas, as quais reconhece que comporta riscos de acusações de enfraquecimento de política (Documento de Enfoque, parágrafo 40). 

Uma vez que o Banco está planejando uma reforma importante nas suas políticas de salvaguarda, é essencial que as deficiências no processo de consulta sejam corrigidas para possibilitar um exame público sólido das propostas do Banco. O processo de consulta precisa ser seriamente repensado e reformulado para permitir que as pessoas participem de forma eficaz.

O Banco que nos ouve?

As organizações da sociedade civil e os povos indígenas enviaram mensagens claras e constantes ao Banco Mundial durante a primeira fase de consultas públicas sobre o quadro de salvaguardas. O apelo para a ampliação do âmbito da revisão, por exemplo, foi realizado na maioria das reuniões públicas realizadas nos últimos cinco meses. A equipe de revisão de salvaguardas do Banco informa que as preocupações e recomendações expressadas pelas partes interessadas externas serão transmitidas ao Comitê sobre Eficácia do Desenvolvimento (CODE na sigla em inglês) no final da Fase I, e que qualquer mudança no mandato e âmbito da revisão, bem como no processo de consulta, requererá a aprovação do Conselho de Administração. 

A pergunta no final da Fase I é a seguinte: Será que o CODE e o Conselho de Administração do Banco Mundial ouvirão à sociedade civil e às comunidades afetadas pelos projetos e programas do Banco Mundial? Será que eles aproveitarão a oportunidade da revisão das salvaguardas para elaborar um sistema de salvaguardas adaptado ao século XXI?

Ainda resta saber se o Banco Mundial aproveitará as atividades de revisão e atualização das salvaguardas para aumentar a responsabilização pública. O que está bem claro é que sem uma intervenção séria do Conselho de Administração do Banco e dos acionistas governamentais, não poderão reparar-se as falhas mais sérias no processo de revisão, e o Banco poderia correr o risco de retroceder com um novo marco que não é adequado à sua finalidade. No entanto, o Banco Mundial e o seu novo presidente ainda têm tempo para assegurar que não se desperdice este processo de reforma. Existem valiosas e detalhadas lições sobre os problemas do passado que minaram o sistema de salvaguardas do Banco, e as mesmas devem ser utilizadas na revisão das salvaguardas. Se o Banco é sério no que diz respeito ao fortalecimento do seu quadro de salvaguardas, então as suas medidas de reforma para a “modernização” devem incluir melhoras significativas nas suas disposições para a implementação e o cumprimento das salvaguardas.

Tom Griffiths e Helen Tugendhat (Programa Finança Responsável FPP)

Para maiores informações:

Site de revisão das salvaguardas do Banco Mundial: http://tinyurl.com/bs82xp5

Organizações Indígenas:

Indian Law Resource Center: http://www.indianlaw.org/mdb

Asia Indigenous Peoples Pact Foundation: http://www.aippnet.org/home/statement/908-indigenous-peoples-letter-to-the-incoming-president-of-the-world-bank

Sociedade Civil:

Site FPP Banco Mundial: http://www.forestpeoples.org/tags/update-and-consolidation-world-bank-safeguard-policies-2010-13

Bank Information Center: http://www.bicusa.org/issues/safeguards/

Programa para Resultados (moderado pela sociedade civil): http://www.p4rcomments.org/

Empréstimos para Políticas do Desenvolvimento (bank Information Center e Global Witness): http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/publication/2013/04/dpl-primer-april2013.pdf

[i] Comentários iniciais das Organizações da Sociedade Civil sobre a Revisão e Atualização das Políticas de Salvaguarda do Banco Mundial, dezembro de 2012 http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/publication/2013/01/initial-comments-civil-society-organizations-world-bank-safeguards-review-dec2012.pdf

[ii] The World Bank’s Safeguard Policies: Proposed review and Update Approach Paper World Bank, Wasjington DC, October 10, 2012 http://siteresources.worldbank.org/EXTSAFEPOL/Resources/584434-1306431390058/SafeguardsReviewApproachPaper.pdf

[iv] IEG (2010) Safeguards and Sustainability in a Changing World: An Independent Evaluation of World Bank Group Experience IEG, Washington, DC  http://go.worldbank.org/ZA4YFV9OL0

[vi] Carta conjunta das ONGs ao presidente do CODE, 1 de março de 2013

[vii] Reply from Chair of CODE, March 21, 2013

[ix] Programa para Resultados (site moderado pela sociedade civil): http://www.p4rcomments.org/

[x] Ver, por exemplo, a carta dos povos indígenas ao Banco Mundial sobre a realização das consultas de revisão das salvaguardas, 4 de março de 2013 http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/publication/2013/03/aippletterwbmarch-2013-2.pdf ;  Ver também a carta das organizações da sociedade civil ao Banco Mundial, expressando preocupações sobre as deficientes consultas em Lima, 14 de fevereiro de 2013 em:http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/news/2013/02/LatAm%20CSO_Letter_WorldBank_SG_Review_Consulation_Feb2013_English.pdf