Introdução: A importância das Salvaguardas

Introdução: A importância das Salvaguardas

As denominadas “normas de salvaguardas” para instituições financeiras internacionais surgiram como consequência da silvicultura destrutiva, da colonização agrícola e de megaprojetos extrativos financiados pelo Banco Mundial na Amazônia, Indonésia e Índia nos anos 70 e 80.[i] Desde então, muitos outros bancos multilaterais e agências de desenvolvimento adotaram suas próprias políticas de salvaguarda e mecanismos de ouvidoria associados. Além da necessidade de proteger os direitos das comunidades da destruição causada pelos investimentos de desenvolvimento, reconhece-se cada vez mais que até os projetos de conservação e “desenvolvimento comunitário” bemintencionados podem causar danos e violar direitos, se não forem apropriadamente elaborados, e se não protegerem os direitos humanos e habitats frágeis.[ii] 

As normas e medidas de salvaguarda são elaboradas para garantir que as agencias de financiamento e seus programas e investimentos “não prejudiquem” as pessoas e o meio ambiente. No mínimo, as salvaguardas eficazes devem garantir que uma agência ou um investidor possa identificar os possíveis danos, e desta forma adotar medidas para evitar impactos negativos. As normas e medidas de salvaguarda são essencialmente necessárias, e constituem uma parte vital das finanças sustentáveis e responsáveis para com o meio ambiente, porque estabelecem normas e diretrizes claras para que os profissionais saibam lidar com as questões ambientais e sociais. Ao mesmo tempo, as políticas de salvaguarda podem ajudar as agências a “fazer o bem”, fomentando o desenvolvimento sustentável e incentivando políticas positivas e reformas jurídicas para intensificar os meios subsistência locais, e ajudar as comunidades a exercer os seus direitos.

Quando são devidamente implementadas, as medidas de salvaguarda aumentam a eficácia do desenvolvimento, e certamente contribuem para a redução da pobreza. De forma ainda mais importante, as políticas e compromissos vinculativos, amparados por mecanismos de ouvidoria independentes, podem ajudar os cidadãos e as comunidades afetadas a responsabilizar as agências de desenvolvimento e financiamento, permitindo-lhes, ademais, reivindicar e exercer os seus direitos quando existirem falhas e problemas na elaboração e execução do projeto.

A necessidade de salvaguardas robustas e abrangentes

Nunca as salvaguardas para a proteção dos direitos humanos e do meio ambiente, nos financiamentos internacionais para o desenvolvimento, foram tão necessárias como no início do século XXI. Existem evidências preocupantes do aumento das pressões sobre as terras comunitárias, florestas e recursos. O agronegócio, as indústrias extrativas e as infraestruturas de desenvolvimento e energia estão se expandindo, à medida que os países do sul estão correndo para conseguir um rápido crescimento econômico e para responder às demandas internacionais de combustível, alimentos, fibras e matéria prima.[iii]

Os órgãos de financiamento público e privado destinam grandes quantidades de recursos financeiros a estes investimentos que ameaçam deslocar, literalmente, milhões de pessoas.[iv] Por exemplo, no que se refere apenas ao Banco Mundial, estimase que num determinado período, mais de um milhão de pessoas foram afetadas por reassentamentos involuntários causados por projetos financiados pelo Banco.[v] Além das ameaças do agronegócio e de outros setores, milhões de povos das florestas enfrentam “uma apropriação ecológica das terras”, uma vez que o setor privado e os governos querem mercantilizar e comercializar o carbono das florestas e os “serviços dos ecossistemas”.Publicamos esta edição especial do Boletim Eletrônico Informativo sobre as salvaguardas, num momento em que as medidas necessárias para responder à questão da apropriação mundial de terras são temas fundamentais nos debates nacionais e internacionais. O Banco Mundial está revisando e atualizando o seu quadro de salvaguardas, analisando como lidar com os direitos humanos e a posse da terra (Artigo 5), ao mesmo tempo que o Banco Africano de Desenvolvimento, em breve, adotará um quadro de salvaguardas recentemente revisado (Artigo 9). Entretanto, os países em desenvolvimento lutam para elaborar sistemas nacionais de salvaguarda, para cumprir com os compromissos assumidos nos Acordos de Cancun em 2010, sob os auspícios da Convenção da ONU sobre as Mudanças do Clima (Artigo 10). Da mesma forma, o setor privado também está revisando suas salvaguardas de responsabilidade ambiental e social, em resposta às novas normas adotadas em 2012 pela International Finance Corporation -IFC- (Corporação Financeira Internacional), e às orientações dos órgãos de direitos humanos das Nações Unidas sobre a responsabilidade das empresas em defender os direitos humanos (Artigo 11).[vi]

A primeira parte deste boletim tem como objetivo orientar os debates políticos nacionais e internacionais sobre as normas de salvaguarda, da perspectiva de povos indígenas e de organizações da sociedade civil na África, Ásia e América Latina. As experiências da Ásia e da África (Artigos 2 e 4) mostram que mesmo quando agências como o Banco Mundial e o Banco Asiático de Desenvolvimento aplicam políticas de salvaguarda para proteger os direitos dos povos indígenas, as medidas e acordos para salvaguardar estes direitos nem sempre são aplicadas ou o são de forma ineficaz. A experiência com as salvaguardas do Banco Interamericano de Desenvolvimento para povos indígenas em isolamento voluntário ensina-nos que se não houver garantia a longo prazo para os direitos humanos, áreas florestais e ecossistemas nos investimentos internacionais, as salvaguardas poderão tornar-se instrumentos insignificantes e sem valor (Artigo 3). No Brasil, as deficiências nas salvaguardas do Banco Nacional para o Desenvolvimento (BNDES) destacam a necessidade de mecanismos de supervisão eficazes para monitorar e garantir o cumprimento das políticas ambientais e sociais, inclusive por meio de acordos de supervisão independentes (Artigo 8).

As lições extraídas dos empréstimos do Banco Mundial para o desenvolvimento do óleo de palma mostram a necessidade vital de uma devida diligencia mais eficaz para as Instituições Financeiras Internacionais, com a finalidade de identificar e responder aos riscos ambientais e sociais indiretos, ligados à cadeia de produção e “instalações associadas” fora e além da área específica onde um projeto ou programa é financiado (Artigo 6). A experiência com as indústrias de óleo de palma revela amplamente que as normas de salvaguarda são cada vez mais comuns no setor privado, e que enfrentam os mesmos desafios de implementação e devida diligencia (Artigo 11).

As experiências anteriores com salvaguardas nas políticas climáticas e florestais indicam que os governos e as agências internacionais não possuem capacitação e meios eficazes para aplicar os requisitos das salvaguardas. Cada vez existem mais reclamações de povos indígenas sobre a falta de atenção significativa às questões de direito, em vários dos países que se preparam para os futuros programas REDD, inclusive Panamá, onde as organizações de povos indígenas decidiram retirar-se do programa florestal ONU-REDD devido a supostas violações de direitos, incluindo a violação da Declaração da ONU sobre os Direitos dos Povos Indígenas (Artigo 10). As prometidas investigações da ONU sobre estas denúncias devem chegar à raiz dos problemas de implementação, e identificar as medidas necessárias para assegurar que o pessoal da ONU e os parceiros governamentais melhorem a devida diligência.

No que diz respeito ao processo de atualização das salvaguardas do Banco Mundial, destacamos que um quadro de salvaguardas reestruturado para o Banco Mundial deve abranger todos os instrumentos de financiamento (não apenas os denominados “financiamento de projetos”), inclusive a Política de Empréstimo para Desenvolvimento (DPL na sigla em inglês).[vii] Sem a elaboração de novas normas para administrar os riscos nos empréstimos e financiamentos programáticos, por meio de órgãos intermediários, o Banco trilhará por um perigoso caminho que poderia levá-lo a adotar um quadro de salvaguardas que não está adaptado às circunstâncias (Artigos 5 e 7).

A Necessidade do respeito pelos os direitos humanos

As salvaguardas foram elaboradas de forma ad hoc em diferentes agências e órgãos mundiais, e existe a necessidade urgente de uma harmonização ascendente para garantir que todas as salvaguardas cumpram com as normas e obrigaçõest internacionais de direitos humanos, proteção ambiental e desenvolvimento sustentável (Artigos 5 e 11). Os povos indígenas constantemente argumentam que as salvaguardas que afetam as suas vidas ou que são aplicadas às suas terras e recursos devem ser coerentes com a Declaração da ONU sobre os Direitos dos Povos Indígenas. A sociedade civil e os grupos de justiça social também salientam que o Banco Mundial deve ajustar os seus padrões às normas internacionais de direitos humanos e às obrigações associadas dos países mutuários. Reiteram que as salvaguardas das instituições de financiamento público e privado não estão isentas do cumprimento com o direito internacional, e que como organismo especializado da ONU, o Banco Mundial tem o dever de defender e promover os direitos humanos.[viii] Os especialistas em direitos humanos da ONU enfatizaram esta questão no recente apelo ao Banco Mundial para garantir a coerência com as normas internacionais de direitos humanos na sua atual revisão.[ix]

Garantir uma implementação eficaz

A maioria dos artigos neste boletim enfatiza a necessidade de as instituições financeiras internacionais, incluindo o Banco Mundial, estabelecerem acordos mais sólidos para garantir a implementação das normas acordadas na elaboração do projeto e na sua execução. Sem a criação de mecanismos de avaliação de riscos eficazes que apliquem medidas de salvaguarda durante a elaboração do projeto, e sem uma melhor supervisão e monitoramento, as salvaguardas não proporcionarão os resultados desejados. Anteriormente à concepção do projeto e à avaliação de impacto preliminar até a aferição dos resultados a longo prazo, os impactos e riscos ambientais e sociais devem constituir uma das principais análises do Banco.

Conclusão

À medida que o volume de financiamento oficial para o desenvolvimento, proveniente dos países do norte aos países do sul, pode estagnar devido à atual crise de crédito, prevê-se um aumento nos fluxos financeiros do setor privado e dos Bancos do sul. Os BRICS acabam de anunciar planos para a criação de um novo Banco de Desenvolvimento para os Países do Sul, com o objetivo de financiar biocombustíveis, hidrelétricas e desenvolvimento nuclear,,[xi] ao mesmo tempo que o setor privado faz investimentos massivos em óleo de palma e outros planos de desenvolvimento do agronegócio (chegando, às vezes, a bilhões de dólares para plantações individuais de óleo de palma na África e na Ásia). A enorme escala de financiamento para o desenvolvimento e o potencial de impactos negativos, nos povos das florestas e em outras comunidades, evidenciam a necessidade ainda mais urgente de que as instituições de financiamento público e privado apliquem salvaguardas ambientais e sociais sólidas e eficazes. Os bancos de desenvolvimento dos países do sul precisarão implementar sistemas de salvaguarda eficazes e mecanismos de responsabilização. O setor privado também deve aumentar o seus esforços para garantir investimentos sustentáveis e que respeitem os direitos humanos.

Em 2013-14, o Banco terá um importante fundamental que servirá de exemplo para os financiamentos internacionais para o desenvolvimento. O Banco deve utilizar a sua iniciativa de revisão e atualização de salvaguardas para melhorar os seus padrões, com a finalidade de cumprir com as normas e obrigações de direitos humanos, e estender o alcance das salvaguardas a diversos instrumentos de financiamento. Deve corrigir as deficiências no sistema de implementação de salvaguardas através de reformas institucionais abrangentes e medidas significativas para colocar os princípios na prática.

Tom Griffiths and Helen Tugendhat (FPP Responsible Finance Team)

Leitura adicional:

Revisão e atualização das Salvaguardas do Banco Mundial: http://www.forestpeoples.org/tags/update-and-consolidation-world-bank-safeguard-policies-2010-13

Banco Asiático de Desenvolvimento: http://www.forestpeoples.org/topics/responsible-finance/asian-development-bank-adb 

Banco Africano de Desenvolvimento: http://www.forestpeoples.org/topics/responsible-finance/african-development-bank-afdb

Banco Interamericano de Desenvolvimento: http://www.forestpeoples.org/topics/responsible-finance/inter-american-development-bank-idb

Fundo Para o Meio Ambiente Mundial (GEF na sigla em inglês): http://www.forestpeoples.org/topics/responsible-finance/global-environment-facility-gef

International Finance Corporation do Banco Mundial:  http://www.forestpeoples.org/topics/responsible-finance/international-finance-corporation-ifc

[i] Griffiths, T and Colchester M (2000) Indigenous Peoples, Forests and the World Bank: a synthesis paper FPP, Moreton in Marsh

[ii] Colchester, M (2003) Salvaging Nature World Rainforest Movement, Montevideo

[iii] Boucher, D, Elias, P, Lininger, K, May-Tobin, C, Roquemore, S and Saxon E (2011) The Root of the Problem: what’s driving tropical deforestation today? Union of Concerned Scientists, Cambridge M.A

[iv] RRI (2012) Nova pesquisa prevê crescente tendência nos vi lentos conflitos de terra na Índia; a luta de 130 distritos, Nota à Imprensa, Dezembro 2012

[v] Grupo Independente de Avaliação (2010) Safeguards and Sustainability in a Changing World - An Independent Evaluation of the World Bank Group Experience IEG, Washington DC página 20

[vi] Ver, for por exemplo, o trabalho do Grupo de Trabalho da ONU sobre a questão dos direitos humanos e as corporações transnacionais e outras empresas privadas, elaborando os ‘Princípios Orientadores da ONU – Respeito, Proteção, Reparação’, em: http://www.ohchr.org/EN/Issues/Business/Pages/WGHRandtransnationalcorporationsandotherbusiness.aspx

[vii]  Bank Information Center (BIC) and Global Witness (2013) World Bank Safeguards & Development Policy Lending: A Primer on Why DPLs Should be Part of the Safeguard Review http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/publication/2013/04/dpl-primer-april2013.pdf

[viii]  Ver inter alia C.F. Amerasinghe, Principles of the Institutional Law of International Organizations (Cambridge: Cambridge University Press, 1996); Henry G. Schermers & Niels M. Blokker, International Institutional Law: Unity within Diversity, 3rd rev. ed. (The Hague: Kluwer Law International, 1995); Sigrun Skogly, The Human Rights Obligations of the World Bank and International Monetary Fund (London: Cavendish Publishing, 2001), 84-87; Mac Darrow, Between Light and Shadow. The World Bank, The International Monetary Fund and International Human Rights Law (Oxford: Hart Publishing, 2003), and Philippe Sands & Pierre Klein (eds.), Bowett’s Law of International Institutions, 5th ed. (London: Sweet & Maxwell, 2001), 458-59.

[ix] Nota à Imprensa, Escritório do Alto Comissariado para os Direitos Humanos, Abril, 2013 http://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=13248&…

[xi] “Países BRICS acordam 50 bilhões de dólares para Banco de Desenvolvimento” Asian Scientist Magazine, Segunda-Feira 15 de abril 2013