La politique forestière de la Banque mondiale

La politique forestière de la Banque mondiale de 2002 comporte de graves vides juridiques qui permettraient la déforestation
By
Nicolas Fredericks

La politique forestière de la Banque mondiale

Alors que la Banque mondiale révise ses normes environnementales et sociales, l’excellente occasion qui s’offre de remanier son approche aux forêts ne doit pas être manquée

Les effets négatifs des projets financés par la Banque mondiale sur les forêts tropicales sont une source d’inquiétude pour la société civile et les peuples de la forêt depuis des décennies. Dans les années 1980, des mégaprojets de la Banque mondiale dans l'Amazonie et en Indonésie visant à soutenir des projets d’infrastructures, de colonisation agricole et de transmigration ont fait l’objet de vives critiques de la part du public. Ces critiques ont entraîné une pression politique qui a été un facteur clé dans la décision du Groupe de la Banque mondiale d’adopter des normes sociales et environnementales obligatoires, connues sous le nom de politiques de sauvegarde, afin de démontrer son engagement en faveur de la prévention des effets néfastes sur les personnes et l’environnement [Voir article 1].

La première politique de sauvegarde spécifique concernant les forêts fut adoptée par la Banque en 1991. Elle représentait une nouvelle approche en promettant de se concentrer sur la réduction de la pauvreté et sur le respect des droits locaux. Elle introduisait également l’interdiction pour la Banque de financer des activités d’exploitation forestière à grande échelle dans des forêts tropicales primaires humides. Néanmoins, dès le départ, l’opposition interne au sein de la Banque contre cette politique fut marquée. La direction de la Banque prétendait que la politique était trop conservatrice et que l’interdiction pour la Banque de soutenir l’exploitation forestière industrielle avait créé un « effet glacial » sur ses prêts. Elle affirmait que la politique empêchait l’institution de permettre des réformes positives du secteur forestier. Bien qu’une évaluation du groupe d’évaluation interne à la Banque ait constaté que l’absence systématique de surveillance de la mise en œuvre des projets représentait le problème principal[i], la direction de la Banque n’a pas traité les problèmes relatifs au respect des politiques de sauvegarde. Au lieu de cela, après un long processus d’examen de la mise en œuvre et de développement d’une stratégie, la Banque mondiale élimina la Politique forestière de 1991 et adopta une politique et une stratégie de sauvegarde des forêts révisée en 2002. Cette nouvelle politique levait l’interdiction pour la Banque de financer l’exploitation forestière industrielle, sous réserve de certifications indépendantes attestant une récolte durable du bois ou d’un plan visant l’obtention de certification à un certain point indéfini dans le futur. Par ailleurs, la politique de 2002 établissait la règle selon laquelle la Banque ne financerait pas d’ « opérations de récolte de bois à des fins commerciales » dans des « forêts critiques », mais n’a pas indiqué qui définirait une zone comme étant composée de forêts « critiques » (OP 4.36 aux paragraphes 8, 9 et 10).[ii]

Problèmes relatifs à la politique et à la stratégie existantes :

À l’époque, des ONG, notamment le FPP, ont mis en exergue les lacunes et les problèmes fondamentaux de la politique et de la stratégie forestières de la Banque, ainsi que de la politique connexe de la Banque portant sur les habitats naturels (OP4.04), qui restent à ce jour non résolus. Les problèmes principaux qui demeurent sont notamment :

  • l’absence de protections adéquates en matière de régime foncier et de droits aux ressources des communautés tributaires de la forêt non-autochtones ;
  • l’absence d’approche intersectorielle aux forêts visant à assurer que tous les types de programmes du Groupe de la Banque mondiale, y compris les projets dans les secteurs de l’énergie et des transports, soient conformes à la protection de la forêt ;
  • des vides juridiques importants de la politique sur les habitats naturels qui permettent l’exploitation forestière, le défrichement des forêts et les activités de développement dans des habitats critiques (sapant ainsi la mesure de sauvegarde relative aux « forêts critiques ») ;
  • l’absence de couverture des prêts à l’appui des politiques de développement et d’autres formes de prêts programmatiques par la politique de sauvegarde ;
  • le fait que la politique repose sur des normes de certification incertaines.[iii]

Outre la mise en évidence de ces lacunes, les ONG ont lancé des appels répétés à la Banque afin qu’elle effectue une évaluation de la mise en œuvre de sa politique sur les habitats naturels, pour tirer des enseignements et identifier des moyens de mettre en œuvre de façon effective cette politique critique en matière d’habitats. Étant donné la controverse entourant cette politique, la Banque mondiale a promis qu’un groupe consultatif externe serait mis sur pied pour assurer la transparence de la mise en œuvre de la politique et fournir des orientations de façon indépendante ; un nouveau mécanisme serait établi pour la prise en compte des forêts dans les prêts d’ajustement et un livre de référence (manuel) portant sur les forêts serait élaboré pour expliquer au personnel et aux emprunteurs comment la politique critique de sauvegarde des forêts devrait être appliquée. Quant à la Société financière internationale (SFI), elle adopterait une version révisée de la politique pour les prêts sectoriels au secteur forestier.

Faiblesse du suivi :

Bien que la Banque ait mis sur pied le Groupe consultatif externe (EAG) en 2003[iv], ses répercussions sur les activités de la Banque n’ont pas été significatives. Des communications récentes de l’EAG appelant la Banque à adopter des normes internationales des droits humains, et à aligner les politiques de la Banque sur l’UNDRIP[v], sont à ce jour sans réponse.[vi] D’autres promesses n’ont pas été tenues ou n’ont pas encore été réalisées. La SFI n’a jamais adopté la politique comme une norme distincte, mais elle a englouti les forêts dans sa Norme de performance 6 sur la « Conservation de la biodiversité et la gestion durable des ressources naturelles vivantes ».[vii] La norme de la SFI comporte des vides juridiques importants en matière de conversion des forêts naturelles pour le développement industriel et permet même le financement d’activités qui détruisent des habitats critiques pour autant qu’un plan de compensation soit mis en place, bien que les mesures compensatoires des atteintes à la biodiversité soient hautement controversées.[viii] Le Livre de référence sur les forêts fut finalement publié en 2008[ix], mais la politique de la Banque de 2004 sur les prêts à l’appui des politiques de développement n’est qu’à peine suffisante, puisqu’elle ne contient que des exigences minimales pour faire face aux effets négatifs potentiels sur les forêts et les peuples de la forêt (OP8.60 au paragraphe 11).[x] Malgré des demandes répétées, la mise en œuvre de la politique de sauvegarde de la Banque mondiale sur les habitats naturels n’a pas encore fait l’objet d’une évaluation (examen de la mise en œuvre) par le groupe d’évaluation interne à la Banque.

Des pas dans la bonne direction :

Malgré les graves lacunes mentionnées ci-dessus, quelques mesures positives ont été prises par la Banque dans son engagement avec le secteur forestier. Ces mesures comprennent des projets de gestion progressive des forêts par les communautés au Mexique, des efforts pour soutenir les communautés au moyen de Partenariats croissants pour la forêt (Growing Forest Partnerships - GFP), un renforcement des capacités et un soutien à FLEGT (application des réglementations forestières, gouvernance et échanges commerciaux) à travers le Programme sur les forêts (PROFOR), des efforts récents pour établir un mécanisme de subvention spécifique pour les peuples de la forêt au titre du Programme d’investissement pour la forêt (FIP), ainsi qu’un travail d’analyse utile sur la gouvernance de la forêt. Cette analyse comprend une étude importante sur le rôle significatif de l’exploitation forestière illégale dans nombre des pays clients de la Banque. Cette étude exhorte la Banque (et d’autres agences de développement) à assister les pays dans le renforcement de leur système de justice pénale et de lutte contre le blanchiment d’argent.[xi] De plus, il convient de noter que le FIP interdit l’assistance à la conversion, à la déforestation ou à la dégradation des forêts naturelles au moyen, entre autres, de l’exploitation forestière industrielle et des plantations d’arbres (Plan du FIP).[xii] Malheureusement, ces initiatives importantes ne sont pas intégrées dans le programme général de la Banque sur les forêts. Une mise en œuvre insuffisante des politiques de sauvegarde et un traitement inefficace des questions sociales et relatives à la pauvreté demeurent un lourd handicap pour l’approche de la Banque aux forêts. À titre d’exemple, les projets de gestion de la forêt en Asie, qui étaient censés être participatifs, n’ont pas réussi à émanciper les communautés, et ont même occasionné des projets de réinstallations qui ont nui à ces communautés.[xiii]

Des problèmes de mise en œuvre persistants, et une stratégie inadéquate :

Les problèmes relatifs à la mise en œuvre des politiques de sauvegarde des forêts de la Banque et des politiques connexes sont attestés de façon claire dans des évaluations officielles, des rapports de la société civile et des plaintes des communautés soumises au Compliance Advisor Ombudsman de la SFI et au Panel d’inspection.[xiv] L’examen à mi-parcours de la stratégie forestière de 2007 a par exemple constaté que les préoccupations en matière de pauvreté et les potentiels effets sociaux néfastes n’avaient pas reçu l’attention nécessaire dans le cadre des projets ou des analyses économiques et sectorielles de la Banque. Il a également constaté que le personnel de la Banque mondiale tendait à traiter les politiques de sauvegarde comme des obstacles à l’exécution des projets, au lieu de les considérer comme des instruments essentiels pour réduire les risques et améliorer les résultats en termes de développement.[xv] Des problèmes similaires relatifs à une mise en œuvre insuffisante ont été constatés dans un récent examen du Groupe indépendant d’évaluation (IEG), qui n’a trouvé aucun élément indiquant que le soutien de la Banque aux politiques et investissements en faveur de l’exploitation forestière industrielle ait mené à un développement durable (encadré ci-dessous).[xvi]

Principales conclusions de l’évaluation de 2013 de l’IEG concernant l’engagement de la Banque mondiale dans le secteur forestier[xvii]

  • Une attention insuffisante a été accordée à la pauvreté rurale dans les réformes des concessions de la Banque mondiale
  • Seul deux projets concernant des aires forestières protégées sur 37 ont atteint les objectifs prévus en termes de moyens de subsistance
  • Trois-quarts des projets concernant des aires forestières protégées ont entraîné l’OP 4.12 (réinstallations forcées), mais seuls deux projets ont rendu compte de l’atténuation ou non des effets négatifs sur les moyens de subsistance
  • Moins de la moitié des projets financés par la Banque utilisant du bois provenant de forêts naturelles ou de forêts plantées ont obtenu la certification requise
  • Les systèmes de surveillance et de notification pour les projets forestiers ne sont pas suffisants pour évaluer si la Banque soutient une gestion des forêts durable au niveau environnemental et social
  • Il n’a pas été tenu compte adéquatement des sexospécificités
  • La plupart des projets n’ont pas pris dûment en considération des questions et des défis relatifs au changement climatique

Parmi ses nombreuses recommandations, l’évaluation de 2013 de l’IEG a conseillé que la Banque effectue un examen approfondi des réformes des concessions et des projets d’exploitation forestière commerciale financés par la Banque, afin de vérifier si le modèle de concession pour le développement des forêts a contribué à obtenir des résultats en termes de réduction de la pauvreté. Cet examen servira de fondement aux révisions futures des politiques et stratégies de la Banque dans le secteur forestier. En février 2013, la direction de la Banque et le Comité pour l’efficacité du développement (CODE) du Conseil ont rejeté catégoriquement cette recommandation. La direction de la Banque a écarté la plupart des conclusions de l’IEG, prétendant qu’elles sont fondées sur des erreurs méthodologiques de l’évaluation.[xviii] Il semble qu’encore une fois, les objectifs internes de la Banque axés sur l'affectation effective des prêts prévus prennent le pas sur les enseignements à tirer des expériences passées et sur la garantie de résultats en matière de développement qui soient durables aux niveaux social et environnemental.

Des réformes majeures sont nécessaires pour l’obtention de résultats durables :

Des ONG, notamment le FPP et Urgewald, exhortent la Banque mondiale à utiliser l’examen des politiques de sauvegarde et le processus de mise à jour actuels (voir article 5)  pour renforcer son cadre de sauvegarde des forêts et des peuples tributaires de la forêt. En résumé, les organisations de la société civile soulignent la nécessité pour la Banque mondiale :

  • d’améliorer les arrangements en matière de surveillance, supervision et conformité de la Banque et les systèmes d’emprunteurs, afin d’assurer la mise en œuvre effective des mesures de sauvegarde relatives aux forêts, notamment l’observation des résultats en matière de gouvernance, de pauvreté et de moyens de subsistance des projets et programmes de la Banque ;
  • de se concentrer sur la promotion des réformes du secteur forestier et du régime foncier afin d’assurer l'appropriation et le contrôle par les communautés des forêts communautaires, des aires communautaires conservées, et des territoires forestiers des peuples autochtones, y compris des mesures visant à reconnaître et protéger les droits coutumiers ;
  • d’assurer la participation et l’engagement effectifs des communautés et peuples forestiers dans le cadre des efforts pour identifier les facteurs directs et indirects de déforestation et s'y attaquer, notamment par des mesures visant à garantir les droits fonciers coutumiers ;
  • d’accorder une attention particulière aux effets sexospécifiques des projets et programmes de la Banque affectant les forêts ;
  • de réduire les financements de la Banque affectés à l’exploitation forestière industrielle au profit du soutien à la gestion forestière communautaire et à l'émancipation des peuples de la forêt, fondées sur un régime foncier sûr et sur le respect de leurs droits, ce qui constitue des mesures dont l’efficacité pour protéger les forêts est attestée[xix] ;
  • d’employer des mesures plus solides pour identifier et protéger les forêts à haute valeur de conservation dans les projets de la Banque mondiale, en coopération avec les peuples de la forêt et les organisations de la société civile ;
  • d’adopter une véritable approche intersectorielle à la protection des forêts, en s’attaquant aux facteurs de déforestation, notamment le soutien de la Banque à l’agro-industrie, aux industries extractives et aux programmes d’infrastructures ;
  • d’élargir la portée d’une politique de sauvegarde des forêts révisée au-delà de prêts d’investissement, notamment par l’extension de la couverture de la politique aux prêts à l’appui des politiques de développement et à d’autres instruments de prêt de la Banque.

Le Groupe de la Banque mondiale doit appliquer toutes les recommandations qui précèdent afin de garantir que les politiques de sauvegarde protègent les peuples de la forêt, les forêts et les habitats naturels. La Banque doit établir et mettre à jour une politique opérationnelle spécifique de la Banque mondiale sur les forêts conçue pour éviter les effets sociaux et environnementaux négatifs et promouvoir le développement durable des forêts.

Tom Griffiths (FPP) et Korinna Horta (Urgewald)

[i] Operations Evaluation Department (OED), A Review of the World Bank's 1991 Forest Strategy and its Implementation, Banque mondiale, 13 janvier 2000.

[iii] Carrere, R et Colchester M (2005) « The World Bank and forests: a tissue of lies and deception » pp. 4-5 dans Broken Promises: how World Bank Group policies and practice fail to protect forests and forest peoples’ rights FPP-WRM-RF-UK-EDF--Global Witness http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/publication/2010/08/wbforestsjointpubapr05eng.pdf

[v] Groupe consultatif externe (2011) Letter to Vice President of the Sustainable Development Network (SDN) re Implementation of the World Bank Forest Strategy, 30 novembre 2011

[vi] La réponse de la Banque à l’EAG en mars 2012 n’a pas traité des questions soulevées en matière de droits, mais a fourni une réponse sélective à d’autres questions (par ex., l’application d’une approche paysagère aux forêts) – voir http://siteresources.worldbank.org/INTFORESTS/Resources/RK-EAG-response-March2012.pdf

[viii] Concernant les problèmes relatifs aux mesures compensatoires à la diminution de la biodiversité, voir par exemple FPP (2011) Submission to the Convention on Biological Diversity relating to innovative financial mechanisms and the rights of indigenous peoples and local communities :

http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/news/2011/08/FPP%20submission%20to%20CBD_July_2011_final_version.pdf

[xi] Pereira Gonclaves, M, Panjer, M, Greenberg, TS et Magrath, W B (2012) Justice in the Forests: Improving criminal justice efforts to combat illegal logging Banque mondiale, Washington, DC ; Castro T et Pillai, M (2011) Forest Governance 2.0: a primer on ICT and governance, PROFOR Washington, DC

[xiii] IEG (2011) Project Performance Assessment Report. India Integrated Watershed Development Project; Karnataka Watershed Development Project; Andhra Pradesh Community Forestry Management Project; and Managing Watershed Externalities in India Project. Washington, DC : Banque mondiale

[xiv] Regarding: Request for Inspection, the Development Forest Sector Management Project (Liberia) Sustainable Development Institute, 24 septembre 2010 : http://siteresources.worldbank.org/EXTINSPECTIONPANEL/Resources/01_SDI_Complaint.pdf et Lettre de plainte concernant : New Forests Company, Namwasa Plantation; IFC financing via Agri-Vie Fund PCC (project number: 27674): http://www.cao-ombudsman.org/cases/document-links/documents/Complaint_AgriVie_MubendeNamwasa_122011_web.pdf Voir également http://www.illegal-logging.info/uploads/WB_Inspection_Panel_Cambodia.pdf

[xv] Contreras Hermosilla, A et Simula, M (2007) Mid-term Review of Implementation of the World Bank Forest Strategy IEG, Banque mondiale, Washington D.C

[xvi] IEG (2013) Managing Forest Resources for Sustainable Development: An Evaluation of World Bank Group Experience IEG, Washington, DC http://ieg.worldbankgroup.org/content/dam/ieg/forest/forest_eval.pdf

[xvii] ibid

[xviii] Banque mondiale (2013) Managing Forest Resources for Sustainable Development: An Evaluation of World Bank Group Experience Réponse de la direction, 6 février 2013

Le soutien financier de la Banque pour les réformes du secteur forestier en RDC n’a pas respecté ses politiques de sauvegarde
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John Nelson