A Política de Florestas do Banco Mundial

À medida que o Banco Mundial revisa as suas normas ambientais e sociais, não deve perder-se uma grande oportunidade de reestruturar a abordagem do Banco Mundial em relação às florestas.

Há décadas o impacto negativo dos projetos nas florestas tropicais, financiados pelo Banco Mundial, tem sido uma preocupação para a sociedade civil e para os povos das florestas. Nos anos 80, os megaprojetos do Banco Mundial na Amazônia e na Indonésia, em apoio a projetos de infraestrutura, colonização agrícola e transmigração, geraram uma importante crítica do público. Isso, por sua vez, gerou uma pressão política que foi um fator chave para levar o Banco Mundial a adotar normas ambientais e sociais obrigatórias, conhecidas como salvaguardas, para demonstrar seu compromisso em evitar danos às pessoas e ao meio ambiente.

 

A primeira política de salvaguarda específica para as Florestas foi adotada pelo Banco em 1991. A política representou uma nova abordagem, prometendo focar-se na redução da pobreza e no respeito pelos direitos locais. Incluiu também uma proscrição contra o financiamento do Banco a desmatamentos em grande escala, em florestas tropicais úmidas primárias. Contudo, desde o princípio, foram fortes as oposições internas no Banco contra esta política. A administração do Banco alegou que a Política era muito conservacionista e que a proibição de financiamento para atividades de exploração florestal industrial havia criado um “efeito dissuasivo” nos seus empréstimos. Argumentou que a política estava impedindo a instituição de possibilitar reformas positivas no setor florestal. Embora uma avaliação pelo próprio grupo de avaliação do Banco tenha concluído que a falta sistemática de monitoramento da implementação do projeto era o problema principal[i], a administração do Banco não respondeu aos problemas de cumprimento da salvaguarda. Ao invés disso, depois de um prolongado processo de revisão de implementação e desenvolvimento estratégico, o Banco Mundial descartou a Política de Florestas de 1991 e adotou em 2002 uma estratégia e política de salvaguarda revisadas. Esta nova política levantou a proscrição de financiamento do Banco para atividades de exploração florestal em escala industrial, sujeita a certificação independente de coleta sustentável da madeira ou um plano para adquirir a certificação num momento indeterminado no futuro. Ao mesmo tempo, a política de 2002 estabeleceu a regra de que o Banco não financiaria “operações de colheita da madeira em escala industrial” nas áreas florestais “críticas”, mas não indicou quem definiria uma área florestal como “crítica” (PO 4.36 parágrafos 8, 9 e 10).[ii] A política deixou também vários vazios jurídicos que permitiriam a destruição de habitats florestais críticos.

Problemas com a estratégia e política atuais: Naquela época, as ONGs, incluindo o FPP, salientaram os problemas e lacunas mais importantes na estratégia e política de florestas do Banco, e na política do Banco relacionada os habitats naturais (PO 4.04), que até hoje está sem se resolver. Os principais problemas persistentes são:

• Ausência de proteções adequadas para a posse e exploração de recursos para comunidades não indígenas dependentes das florestas;
• Ausência de uma abordagem transversal relacionada às florestas, para garantir que todos os tipos de programas do Banco Mundial, incluindo os projetos nos setores do transporte e energia, sejam coerentes com a proteção florestal;
• Vazios jurídicos importantes na política de habitats naturais, que permitem o desmatamento, a destruição das florestas e atividades de desenvolvimento em habitats críticos (minando, desta forma, a salvaguarda de “áreas florestais críticas”)
• Exclusão da cobertura da salvaguarda para Empréstimos para Políticas do Desenvolvimento e outras formas de empréstimos programáticos;
• Dependência de normas de certificação incertas.file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_edn3[iii]

Além de destacar estas lacunas, as ONGs fizeram repetidos apelos ao Banco para realizar uma avaliação de implementação na sua política de habitats naturais, com a finalidade de tirar lições e identificar os meios para implementar, de forma eficaz, a salvaguarda de habitats críticos. Devido à polêmica relacionada a esta política, o Banco Mundial prometeu a criação de um grupo assessor externo para garantir a transparência, e oferecer orientação independente na implementação da política; estabelecer-se-ia um novo mecanismo para abordar a questão das florestas nos empréstimos de ajustes, e elaborar-se-ia um manual florestal para explicar ao pessoal e aos mutuários como aplicar a salvaguarda nas áreas florestais críticas, enquanto que a International Finance Corporation (Corporação Financeira Internacional) adotaria uma versão revisada da política de empréstimos do setor privado para o setor florestal. 

Fraco acompanhamento:

Embora o Banco tenha estabelecido o Grupo Assessor Externo (EAG na sigla em inglês) em 2003file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_edn4[iv], sua influência nas operações do Banco não foi significativa.As comunicações recentes do EAG, apelando ao Banco para adotar normas internacionais de direitos humanos, incluindo o alinhamento das políticas do Banco com a UNDRIPfile:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_edn5[v], até agora não receberam uma resposta direta.file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_edn6[vi] Outra promessas foram quebradas ou ainda não foram cumpridas. A IFC nunca adotou a política como uma norma distinta, mais sim absorveu as florestas no seu Padrão de Desempenho 6 sobre a “Conservação da Biodiversidade e o Manejo Sustentável dos Recursos Naturais Vivos”.file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_edn7[vii] Este padrão da IFC deixa grandes vazios jurídicos para a conversão de florestas naturais para o desenvolvimento industrial, e incluso permite o financiamento de atividades que destroem habitats críticos, desde que se estabeleça um plano de compensação, ainda que as compensações da biodiversidade sejam altamente polêmicas.file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_edn8[viii] O Manual Florestal foi publicado em 2008file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_edn9[ix], mas a política de 2004 do Banco sobre os Empréstimo para as Políticas do Desenvolvimento menciona as florestas apenas de passagem, com apenas um requisito mínimo para abordar os impactos negativos sobre as florestas e os povos que nelas habitam (PO 8.60,parágrafo 11).file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_edn10[x] Apesar dos reiterados pedidos, a implementação da salvaguarda do Banco Mundial sobre habitats naturais não foi sujeita a uma avaliação (revisão de implementação) pelo próprio grupo de avaliação do Banco.

Passos na direção certa: 

Apesar das graves falhas acima mencionadas, o Banco deu alguns passos positivos no seu compromisso com o setor florestal. Estes passos incluem progressivos projetos de manejo florestal comunitário no México, esforços para apoiar as comunidades por meio do Growing Forest Partnerships- GFP- (Construindo Parcerias Florestais), capacitação e apoio para Forest Law Enforcement, Governance and Trade- FLEGT- (Aplicação da Legislação, Governança e Comércio no Setor Florestal), por meio do Programa de Florestas (PROFOR na sigla em inglês), e esforços recentes para estabelecer um mecanismo de subvenção dedicado a povos das florestas, sob o Programa de Investimentos em Florestas (FIP na sigla em inglês), assim como um trabalho analítico útil sobre governança florestal. Entre este último, encontra-se um importante estudo sobre o papel significativo da exploração florestal ilegal e muitos dos países clientes do Banco Mundial. Dito estudo exorta o Banco (e outras agências de desenvolvimento) a ajudar os países a fortalecer os seus sistemas de justiça criminal e antilavagem de dinheiro.file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_edn11[xi] Ademais, faz-se importante notar que o FIP proíbe o apoio para conversão, desmatamento ou degradação dos recursos florestais por meio de inter alia exploração florestal em escala industrial e plantações de árvores (Documento de Concepção do FIP)..file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_edn12[xii] Infelizmente, estas importantes iniciativas não estão integradas no amplo portfólio do Banco sobre as florestas. A deficiente implementação da salvaguarda e o tratamento ineficaz das questões sociais e de pobreza continuam afetando a abordagem do Banco às florestas. Exemplo disso são os projetos de manejo florestal na Ásia, os quais deviam ser participativos, mas não reafirmam o papel as comunidades, e além do mais, incluem programas prejudiciais de reassentamento.file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_edn13[xiii]

Contínuos problemas de implementação e estratégia deficiente:

Os problemas na implementação das salvaguardas de florestas e das políticas associadas do Banco estão bem registrados nas avaliações oficiais, nos relatórios da sociedade civil e nas reclamações das comunidades, enviadas ao IFC Compliance Advisor Ombudsman (Ouvidor para a Verificação do Cumprimento das Regras da IFC) e ao Painel de Inspeção.file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_edn14[xiv] Por exemplo, a revisão de meio termo da Estratégia de Florestas em 2007 concluiu que não se prestou a devida atenção às questõesrelacionadas à pobreza e aos potenciais impactos sociais negativos nos projetos do Banco ou nas análises econômicas e de setor. Concluiu-se também que o pessoal do Banco Mundial tinha a tendência a tratar as políticas de salvaguarda como obstáculos ao processamento do projeto, em vez de vê-las como instrumentos fundamentais para reduzir os riscos e melhorar os resultados de desenvolvimento.file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_edn15[xv] Encontraram-se problemas semelhantes de fraca implementação numa recente revisão do Grupo Independente de Avaliação (IEG na sigla em inglês), o qual não encontrou evidência de que o apoio do Banco às políticas e investimentos para apoiar as concessões para exploração florestal em escala industrial tinha levado ao desenvolvimento sustentável (ver quadro abaixo).file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_edn16[xvi]

Alguns resultados fundamentais da avaliação do IEG de 2013 sobre a participação do Banco Mundial no setor florestalfile:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_edn17[xvii]

• Falta de atenção à pobreza rural nas reformas de concessão apoiadas pelo Banco Mundial.
• Apenas 2 dos 37 projetos de áreas florestais protegidas alcançaram os objetivos de subsistência esperados.
• 3/4 dos projetos de áreas florestais protegidas começaram a utilizar a PO 4.12 (Reassentamento Involuntário), mas apenas dois relataram se os impactos negativos nos meios de subsistência foram mitigados ou não.
• Menos da metade dos projetos financiados pelo Banco Mundial, que usavam madeira derivadas de plantações naturais ou plantações financeiras, conseguiram a certificação tal como exigido.
• Os sistemas de monitoramento e relatório para os projetos florestais não são suficientes para avaliar se o Banco está apoiando o manejo florestal de forma sustentável do ponto de vista ambiental e social.
• As considerações de gênero não foram apropriadamente abordadas.
• A maioria dos projetos não tem a devida consideração sobre os desafios e as questões relacionadas à mudança climática.

Entre as múltiplas recomendações, a avaliação de 2013 do IEG recomenda que o Banco realize uma revisão abrangente das reformas de concessão e dos projetos de exploração florestal comercial, com vistas a verificar se o modelo de concessão para o desenvolvimento florestal contribui para os resultados de redução da pobreza, com a finalidade de orientar outras revisões nas políticas e estratégias do Banco para o setor florestal. Em fevereiro de 2013, a administração do Banco e o Comitê sobre Eficácia do Desenvolvimento (CODE) do Conselho de Administração rejeitou categoricamente esta recomendação. A administração do Banco repudiou muitas das conclusões do IEG, alegando que estavam baseadas em erros metodológicos de avaliação.file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_edn18[xviii] Parece que, mais uma vez, os objetivos internos do Banco, de alcançar as metas de empréstimo, estão prevalecendo sobre as lições aprendidas das experiências passadas e a garantia de resultados de desenvolvimento sustentáveis do ponto de vista ambiental e social.

Reformas importantes necessárias para proporcionar resultados sustentáveis:

As ONGs, incluindo o FPP e Ugerwald, estão apelando ao Banco Mundial para que aproveite a atual revisão de salvaguardas e o processo de atualização para fortalecer seu quadro de salvaguardas para as florestas e os povos dependentes das florestas. Em suma, as organizações da sociedade civil estão enfatizando a necessidade de o Banco:

• Melhorar a supervisão, controle e cumprimento dos acordos nos sistemas do Banco e dos mutuários, para garantir a implementação efetiva das salvaguardas relacionadas às florestas, incluindo o monitoramento da governança, dos resultados da pobreza e meios de subsistência nos projetos e programas do Banco;
• Focar-se na promoção do setor florestal e das reformas de posse para assegurar a propriedade das comunidades e o controle das florestas comunitárias, áreas de conservação comunitárias e territórios florestais dos povos indígenas, incluindo medidas para reconhecer e proteger os direitos consuetudinários;
• Garantir a participação efetiva e o envolvimento dos povos e comunidades das florestas nos esforços para identificar e responder às causas diretas e indiretas do desmatamento, incluindo medidas para assegurar os direitos consuetudinários às terras.
• Prestar especial atenção aos impactos de gênero dos projetos e programas do Banco que afetam as florestas;
• Reorientar o financiamento da exploração florestal em escala industrial para o apoio ao manejo florestal comunitário e a reafirmação dos povos das florestas, baseando-se na posse segura e no respeito pelos seus direitos, uma medida comprovadamente eficaz para proteger as florestas;[xix]
• Usar medidas mais firmes para identificar e proteger as Florestas com Elevados Valores de Conservação nos projetos do Banco Mundial, em colaboração com os povos das florestas e as organizações da sociedade civil;
• Adotar uma abordagem transversal para a proteção florestal, abordando as causas do desmatamento, incluindo o próprio apoio do Banco para o agronegócio, indústrias extrativas e programas de infraestruturas;
• Ampliar o âmbito de uma política revisada de salvaguarda das florestas além do empréstimo para investimentos, incluindo a extensão do alcance da política para os Empréstimos para as Políticas do Desenvolvimento e outros instrumentos de empréstimo do Banco;

O Grupo Banco Mundial precisa empreender ações relacionadas a todas as recomendações acima mencionadas para garantir salvaguardas fortalecidas que protejam os povos das florestas, as florestas e os habitats naturais. O Banco deve manter e melhorar uma política operacional específica sobre Florestas, formulada para evitar impactos ambientais e sociais negativos, e para promover o desenvolvimento florestal sustentável.

Tom Griffiths (FPP) e Korinna Horta (Urgewald)

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_ednref1[i] Operations Evaluation Department (OED), A  Review of the World Bank's 1991 Forest Strategy and its Implementation, The World Bank, January 13, 2000.

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_ednref2[ii] http://tinyurl.com/d6uwonf

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_ednref3[iii] Carrere, R and Colchester M (2005) “The World Bank and forests: a tissue of lies and deception” pp.4-5 in Broken Promises: how World Bank Group policies and practice fail to protect forests and forest peoples’ rights FPP-WRM-RF-UK-EDF--Global Witness http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/publication/2010/08/wbforestsjointpubapr05eng.pdf

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_ednref4[iv] http://tinyurl.com/d5fqhpa

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_ednref5[v] Grupo Assessor Externo (2011) Carta ao vice-presidente da Rede de Desenvolvimento Sustentável (SDN) re Implementação da Estratégia de Florestas do Banco Mundial, 30 de novembro de 2011

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_ednref6[vi] A resposta do Banco ao EAG, em março de 2012, não respondeu às questões de direito salientadas, apenas ofereceu umaresposta seletiva a outras questões (ex. aplicar uma abordagem paisagística às florestas ) – ver http://siteresources.worldbank.org/INTFORESTS/Resources/RK-EAG-response-March2012.pdf

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_ednref7[vii] http://tinyurl.com/7bmkt9g

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_ednref8[viii] Com relação aos problemas relacionados às compensações para a biodiversidade, ver, por exemplo, a Proposta do FPP (2011) para a Convenção sobre Diversidade Biológica com relação aos mecanismos de financiamento inovadores e os direitos dos povos indígenas e comunidades locais: http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/news/2011/08/FPP%20submission%20to%20CBD_July_2011_final_version.pdf

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_ednref9[ix] http://worldbank.org/forestsourcebook

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_ednref10[x] http://tinyurl.com/cgkj8r9

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_ednref11[xi] Pereira Gonclaves, M, Panjer, M, Greenberg, TS and Magrath, W B (2012) Justice in the Forests: Improving criminal justice efforts to combat illegal logging World Bank, Washington, DC ; Castro T and Pillai, M (2011)  Forest Governance 2.0: a primer on ICT and governance, PROFOR Washington, DC

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_ednref12[xii]http://www.climateinvestmentfunds.org/cif/sites/climateinvestmentfunds.org/files/FIP_Design_Document_July_final.pdf

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_ednref13[xiii] IEG (2011) Project Performance Assessment Report. India Integrated Watershed Development Project; Karnataka Watershed Development Project; Andhra Pradesh Community Forestry Management Project; and Managing Watershed Externalities in India Project. Washington, DC: World Bank

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_ednref14[xiv] Regarding: Request for Inspection, the Development Forest Sector Management Project (Liberia) Sustainable Development Institute, September 24, 2010: http://siteresources.worldbank.org/EXTINSPECTIONPANEL/Resources/01_SDI_Complaint.pdf and Letter of complaint regarding New Forests Company, Namwasa Plantation; IFC financing via Agri-Vie Fund PCC (project Number: 27674): http://www.cao-ombudsman.org/cases/document-links/documents/Complaint_AgriVie_MubendeNamwasa_122011_web.pdf See also http://www.illegal-logging.info/uploads/WB_Inspection_Panel_Cambodia.pdf

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_ednref15[xv] Contreras Hermosilla, A and Simula, M (2007) Mid-term Review of Implementation of the World Bank Forest Strategy IEG, World Bank, Washington D.C

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_ednref16[xvi] IEG (2013) Managing Forest Resources for Sustainable Development: An Evaluation of World Bank Group Experience IEG, Washington, DC http://ieg.worldbankgroup.org/content/dam/ieg/forest/forest_eval.pdf

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_ednref17[xvii] Ibid

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_ednref18[xviii] World Bank (2013) Managing Forest Resources for Sustainable Development: An Evaluation of World Bank Group Experience Management Response, February 6, 2013

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/9_FPPEnews_Apr2013_WBForestPolicy_TGKH_Eng.docx#_ednref19[xix] http://www.forestpeoples.org/topics/environmental-governance/news/2011/10/peer-reviewed-cifor-and-world-bank-studies-find-communi