Les mesures de sauvegarde dans les régimes de financement REDD+

Parmi les nombreux aspects de REDD+[i] sous la surveillance étroite des organisations de peuples autochtones et de la société civile, la question des mesures de sauvegarde et de leur mise en œuvre est celle qui continue à susciter le plus d'inquiétudes. Cela est particulièrement vrai aujourd'hui dans le cadre du débat actuel sur REDD+ et sur son niveau de mise en œuvre et son exécution. Depuis 2010, lorsque la 16^è Conférence des Parties de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques adopta une décision sur REDD+ et les mesures de sauvegarde connexes, un processus continu d’élaborations, de négociations et d’ajustements a lieu à différents niveaux. Le débat sur les mesures de sauvegarde est devenu d’une part une occasion pour les peuples autochtones et la société civile de consolider davantage leurs appels au respect de droits et normes reconnus au niveau international, et d’autre part une occasion pour les bailleurs de fonds d’exercer un effet de levier afin d'obtenir que l’utilisation des fonds transférés aux pays REDD+ soit conforme aux normes. Comme pour les autres questions relatives à REDD+, le débat sur les mesures de sauvegarde a évolué de façon très complexe, et a suivi deux directions différentes. Il s’est orienté d’une part vers l’établissement de normes et d’outils visant à empêcher que REDD+ ne porte atteinte à l’environnement et aux peuples des forêts, et d’autre part vers la garantie d’une évaluation adéquate des avantages potentiels, c'est ce que l'on appelle l'approche « pour faire le bien » dans le jargon technique.

Alors que l’ensemble du débat sur les mesures de sauvegarde se déplaçait d’une élaboration théorique à une traduction des principes en outils opérationnels, les premiers problèmes apparurent. Ces problèmes incluaient un manque de capacités et un intérêt insuffisant des institutions gouvernementales au niveau national, et des aspects relatifs à des coûts de transaction excessifs. Ces « problèmes » posent un risque substantiel de dilution des mesures de sauvegarde, avec pour objectif explicite l’accélération des versements de fonds pour la préparation. Afin de comprendre pleinement la signification de ce scénario, il vaut la peine de revenir en arrière dans le temps et de reconstruire le processus ayant mené au développement de divers mécanismes et régimes de sauvegarde dans le cadre des différentes initiatives relatives à REDD+, tels que le Fonds de partenariat pour les émissions de carbone forestier (FCPF), le Programme d’investissement pour la forêt (FIP) et ONU-REDD.

Les Accords de Cancun adoptés par la CdP 16 de la CCNUCC énuméraient une série de mesures de sauvegarde qui devraient être prises en compte dans les politiques, programmes et projets REDD+. Concernant les peuples autochtones, les mesures de sauvegarde notaient l’adoption de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (UNDRIP) et prévoyaient des protections allant de la garantie de leur participation pleine et effective, au respect des « savoirs traditionnels et droits des peuples autochtones et des membres des communautés locales, en prenant en compte les obligations internationales, les circonstances et lois nationales pertinentes ». La CCNUCC a également adopté un plan de travail pour l’un de ses organes subsidiaires (l’Organe de conseil scientifique et technologique – SBSTA), qui procéderait à l’élaboration d'orientations sur un système d'informations concernant la façon dont les mesures de sauvegarde seraient prises en compte et respectées.

Après quelques querelles diplomatiques, les Parties ont adopté un texte qui apporte un soutien politique important à la pertinence des mesures de sauvegarde sociales et environnementales de REDD+, ainsi que des obligations et instruments internationaux des droits humains tels que l’UNDRIP, quoique conditionnés par les circonstances et lois nationales. Malgré ses limites, ce texte ouvre la voie à une élaboration plus approfondie des mesures de sauvegarde dans les différents programmes et initiatives REDD+ en cours.

L’une de ces initiatives REDD+ est le Fonds de partenariat pour le carbone forestier, qui reconnaît dans sa charte l’obligation de respecter les droits des peuples autochtones. Une fois les Accords de Cancun ont été adoptés, le FCPF a déployé des efforts supplémentaires pour le développement de son propre système de sauvegarde. Il convient de noter ici que la nature spécifique des activités soutenues par le FCPF, notamment les plans de préparation REDD+ et non des projets, a mené à la « réélaboration » et à l’adaptation des régimes traditionnels de sauvegarde, tels que ceux de la Banque mondiale, en des outils plus analytiques et diagnostiques, tels que la SESA (évaluation environnementale et sociale stratégique).

L’objectif de la SESA est d’anticiper les occasions et préjudices potentiels relatifs à REDD+ à un stade très précoce du cycle de planification, et d’identifier des mesures de sauvegarde qui seraient déclenchées. Avec leur optique analytique et diagnostique, les SESA auraient dû laisser la possibilité aux peuples autochtones d’élaborer et de soumettre des contributions substantielles concernant les façons de s’assurer que REDD+ ne porte pas atteinte à leurs moyens de subsistance et à leurs droits. Néanmoins, le bilan de la participation des peuples autochtones à la définition des Termes de référence des SESA et au Cadre de gestion environnementale et sociale qui s'y rattache est pour l'instant mitigé. Il convient de noter que l’une des mesures de sauvegarde qui s’applique effectivement au processus de préparation REDD+ porte sur l'accès à l'information et la participation publique. Par conséquent, le manque prolongé d’engagement et d’accès à l’information adéquats mis en évidence dans certains pays constitue une violation des mesures de sauvegarde concernées.

Le FCPF a lui aussi changé. Établi à l’origine comme régime de financement agissant principalement au sein de la Banque mondiale (la Banque étant son organe administratif au moment de son établissement), le FCPF est devenu un mécanisme de financement plus complexe. Bien que la Banque demeure son organe administratif, les financements du FCPF peuvent être affectés par l'intermédiaire des différents « partenaires d’exécution » identifiés, notamment le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), la Banque interaméricaine de développement (BID) et l’Organisation pour l’alimentation et l’agriculture (FAO). Cet élargissement des partenaires d’exécution signifiait que des efforts supplémentaires étaient nécessaires pour trouver une approche commune aux mesures de sauvegarde. Le schéma adopté par le FCPF, la BID et le PNUD (la FAO est en retard dans son processus d'alignement) prévoit que les normes et les mesures de sauvegarde les plus contraignantes soient appliquées en cas de divergence entre les normes du partenaire d’exécution et celles de la Banque mondiale, et que les normes et mesures de sauvegarde de la Banque mondiale constituent en tous les cas le seuil minimum d’exigences. Cela signifie que dans les cas où le PNUD est le partenaire d’exécution (qui est, puisqu’il s’agit du PNUD, lié à une approche fondée sur les droits), l'UNDRIP et ses dispositions pertinentes, telles que le consentement libre, préalable et éclairé (FPIC), s’appliqueraient. Néanmoins, à l’heure actuelle, puisque presque toutes les activités de préparation REDD+ sont encore en cours d’élaboration, aucun élément ne permet de déterminer si ces normes sont respectées. En revanche, comme l’a indiqué le récent document « Country needs assessment: a report on REDD+ readiness among UN-REDD Programme and Forest Carbon Partnership Facility member countries » (2012), les éléments des mesures de sauvegarde et les consultations publiques, ainsi que les mesures, notifications et vérifications, nécessitent encore des appuis supplémentaires. Le rapport soulignait : « L’élément concernant les mesures de sauvegarde a également été défini comme un domaine prioritaire, en particulier pour les pays d’Asie et d’Amérique latine, et même en Afrique le taux de réponse fut supérieur à 60 pour cent »[ii]

Le Programme d’investissement pour la forêt (FIP) a suivi une approche similaire à celle du FCPF, selon laquelle chaque Banque multilatérale de développement (BMD) est responsable de l’utilisation des fonds transférés par la Banque mondiale conformément à son propre cadre fiduciaire, à ses politiques, lignes directrices et procédures. Par ailleurs, les processus d'approbation des programmes et de supervision du FIP seront conformes aux politiques et procédures concernés des BMD. Néanmoins, le FIP n’a pas développé d’approche commune pour assurer la cohérence entre l’organe administratif (la Banque) et les autres politiques et mesures de sauvegarde des BMD. L’absence d’un cadre de sauvegarde standardisé et cohérent pose des défis significatifs en termes de responsabilité et de cohérence, au sein du FIP, et entre le FIP, le FCPF et ONU-REDD.

Dans le cadre d’ONU-REDD, les mesures de sauvegarde ont suivi une approche différente. En effet, ONU-REDD a adopté une série de documents d’orientation et de lignes directrices relatifs à l’engagement des parties prenantes, qui comprennent l’obligation de garantir le FPIC des peuples autochtones, et les Principes et critères sociaux et environnementaux (SEPC), qui utilisent une « approche fondée sur les droits ». Les lignes directrices s’appliquent aux institutions des Nations Unies en tant que partenaires multiples d’exécution. Les SEPC sont répartis selon trois principes : les questions sociales, la cohérence des politiques sociales et environnementales, et les questions environnementales. Ils comprennent plusieurs dispositions pertinentes pour les peuples autochtones, et exigent notamment leur participation pleine et effective, et le respect et la promotion de leurs droits à la terre, aux territoires et aux ressources, le FPIC et la reconnaissance des savoirs et moyens de subsistance traditionnels. Toutefois, l’Outil d’évaluation des avantages et des risques qui y est associé n’a pas encore été finalisé et adopté, ce qui pourrait paralyser leur application.[iii]

Les préoccupations concernant le respect insuffisant des mesures de sauvegarde vont grandissant

Un schéma récurrent semble donc se dégager à différents niveaux. Alors que sur le papier, la traduction du mandat politique de la CCNUCC sur les mesures de sauvegarde semble avoir mené à quelques réalisations significatives en termes de reconnaissance des droits des peuples autochtones, pour ce qui est de l’exécution et de la mise en œuvre, la situation est à ce jour moins encourageante.

Le FCPF a reçu de nombreuses plaintes des peuples autochtones et de la société civile concernant la violation des normes de la Banque sur la participation publique et le non-respect de ses propres lignes directrices en matière de participation et de consultation. Au Honduras par exemple, certaines organisations communautaires ont rejeté catégoriquement les propositions de préparation du gouvernement à cause de l’absence de consultations et de garanties quant à l’élaboration inclusive des politiques.^[iv] Dans des pays comme le Suriname, malgré les réitérations des propositions nationales de préparation, les plans gouvernementaux pour REDD+ continuent d’omettre toute mesure significative pour faire respecter les droits fonciers et territoriaux des peuples de la forêt.^[v]

En février 2013, les organisations autochtones ont mis un terme à sa collaboration avec le Programme ONU-REDD et le Programme national conjoint à Panama, au vu de ses préoccupations de longue date concernant l’incapacité des Nations Unies et du gouvernement à assurer une participation effective et l’absence d’actions effectives et opportunes pour faire respecter le FPIC et assurer un alignement sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.^[vi] Les Nations Unies prévoient maintenant d’examiner la plainte afin de déterminer ce qui n’a absolument pas fonctionné dans le programme national.[vii]

Le programme ONU-REDD se heurte également à des problèmes en Indonésie et dans d’autres régions d’Asie. Le programme admet que les processus de FPIC au Vietnam ont comporté des lacunes (n’ayant pas expliqué les risques et les coûts de REDD+ aux communautés). Dans le projet pilote REDD+ du programme au Sulawesi central en Indonésie, les habitants se sont plaints qu’aucun processus de FPIC significatif n’a encore eu lieu. Par ailleurs, ce même projet pilote n'a pour l'instant accordé que très peu d'attention à la garantie des droits aux terres et aux ressources, et a été axé sur une approche à la conservation des forêts dépassée fondée sur l’exclusion, qui a entraîné de vives critiques de la part des communautés affectées.

Au Pérou, l’inquiétude de l’organisation autochtone amazonienne AIDESEP est croissante concernant le traitement des droits et des questions foncières dans le processus visant à développer une Stratégie nationale d’investissement pour la forêt financée par le Programme d’investissement pour la forêt (FIP). En bref, AIDESEP a été consterné par le fait que les promesses préalables portant sur la prise en compte de la question du régime foncier avec des budgets nationaux adéquats pour la démarcation et l’octroi de titres ont été rompues lorsque, début 2013, le gouvernement a reformulé unilatéralement le plan d'investissements, et ce sans consultations. AIDESEP envisage maintenant d’utiliser différents mécanismes de plainte si ses préoccupations en matière de mesures de sauvegarde ne sont pas prises en considération.^[viii]

Les inquiétudes des communautés au sujet de l'absence de mise en œuvre effective et en temps utile des mesures de sauvegarde reçoivent de plus en plus l’appui de vérificateurs indépendants. Au Guyana par exemple, l’organe de vérification pour le protocole d’accord entre le Guyana et la Norvège sur REDD+ a constaté en novembre 2012 qu’après trois ans, le Guyana n’a pas pris les mesures adéquates pour protéger les droits fonciers des peuples autochtones, alors que des consultations publiques inefficaces et un manque de transparence continuent de ronger le développement de politiques REDD+ durables dans le pays.^[ix]

La mise en œuvre des orientations relatives au Système d’information sur les mesures de sauvegarde, de même qu’à la surveillance, notification et vérification de leur application aux financements de REDD+ dans le cadre de la CCNUCC constituent des preuves supplémentaires essentielles indiquant que les pays forestiers tardent à prendre des mesures fondées sur les obligations au titre de la Convention. Cela indique par ailleurs la nécessité d’un régime de sauvegarde effectif qui doit être ancré dans la législation nationale en la matière et les réformes des lois et de la gouvernance qui s'y rapportent (comme pour le cas du régime foncier, ou le FPIC). Dans de nombreux pays, ces processus n’en sont encore qu’à leurs balbutiements, ou n’ont même pas commencé. Des signes indiquent que la lenteur avec laquelle des dispositions sont prises sur les mesures de sauvegarde peut être due à une grave insuffisance de la capacité des gouvernements en matière de mesures de sauvegarde et de notification.

Des peuples autochtones et des ONG, y compris le FPP, soulignent qu’un système de sauvegarde national efficace doit être lié à un cadre de conformité solide et efficace, qui comprend des indicateurs de performance pour la mise en œuvre des mesures de sauvegarde. Malheureusement, il s'agit de quelque chose à quoi la plupart des pays parties à la CCNUCC s’opposent catégoriquement, soit pour rendre l’accès aux fonds plus facile, pour protéger leur espace « souverain », ou pour accélérer les processus de préparation afin de démarrer la mise en œuvre de projets et de bénéficier des paiements relatifs au carbone qui en découlent.

À moins que les pays forestiers ne commencent à tenir compte des appels en faveur d’une intensification des actions relatives aux mesures de sauvegarde lancés par des organisations de peuples autochtones et de justice sociale, il est probable que d'autres plaintes similaires à la plainte récente qui concerne ONU-REDD à Panama seront déposées. Pour l’instant, la société civile et les peuples autochtones continuent d’exiger des mesures de sauvegarde ancrées dans un cadre de conformité robuste qui inclurait la reconnaissance du droit au FPIC, des mécanismes de réclamation et de plainte efficaces et accessibles, des réformes de la gouvernance solides (reconnaissant en particulier les droits des peuples autochtones à la terre, aux territoires et aux ressources) et la reconnaissance et le soutien par les bailleurs de fonds et les gouvernements des régimes communautaires de surveillance comprenant des indicateurs de performance pour la mise en œuvre des mesures de sauvegarde.

Francesco Martone et Tom Griffiths

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/15_FPPEnews_Apr2013_REDDSafeguards_FM_Fr.docx#_ednref1[i] Réduction des émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/15_FPPEnews_Apr2013_REDDSafeguards_FM_Fr.docx#_ednref2[ii] http://www.forestcarbonpartnership.org/sites/forestcarbonpartnership.org/files/Documents/PDF/Oct2012/Country%20Needs%20Assessment%20report%20UN-REDD%20Programme%20and%20FCPF,%2012%20October%202012.pdf

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/15_FPPEnews_Apr2013_REDDSafeguards_FM_Fr.docx#_ednref3[iii] http://www.un-redd.org/multiple_benefits_sepc/tabid/54130/default.aspx

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/15_FPPEnews_Apr2013_REDDSafeguards_FM_Fr.docx#_ednref4[iv] Voir par exemple, lettre de COPINH du Honduras envoyée au FCPF en août 2012 http://www.forestcarbonpartnership.org/sites/fcp/files/2013/carta%20SOBRE%20PROYECTOS%20REDD%20HONDURAS%20final.pdf

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/15_FPPEnews_Apr2013_REDDSafeguards_FM_Fr.docx#_ednref5[v] Voir http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/publication/2013/03/comments-suriname-rpp-march-20132.pdf

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/15_FPPEnews_Apr2013_REDDSafeguards_FM_Fr.docx#_ednref6[vi] http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/news/2013/03/COONAPIP%20RESOLUCION%202-2013%20Retiro%20de%20ONUREDD%20.pdf

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/15_FPPEnews_Apr2013_REDDSafeguards_FM_Fr.docx#_ednref7[vii] http://un-redd.org/UNREDD_Launches_Panama_NP_Evaluation_EN/tabid/106063/Default.aspx

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/15_FPPEnews_Apr2013_REDDSafeguards_FM_Fr.docx#_ednref8[viii]http://www.forestpeoples.org/id/topics/forest-investment-programme-fip/news/2013/02/indigenous-peoples-peruvian-amazon-denounce-fail

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/15_FPPEnews_Apr2013_REDDSafeguards_FM_Fr.docx#_ednref9[ix] http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/news/2013/03/Rainforest_Alliance_NorwayGuyana_ReddAgreement_2013.pdf