El BID, Camisea y Perú: una historia muy lamentable sobre las salvaguardias

Construcción de gasoducto en la Amazonia peruana, financiado parcialmente por el Banco Interamericano de Desarrollo
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A.Goldstein, Películas Atabamba

El BID, Camisea y Perú: una historia muy lamentable sobre las salvaguardias

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) desempeñó una función catalizadora en el proyecto de gas de Camisea en la Amazonía peruana durante los años 2002 y 2003 a pesar de no tener una política específica para proyectos que afecten a los pueblos indígenas. El Banco adoptó una política de este tipo en 2006, pero al año siguiente hizo caso omiso de una disposición fundamental sobre pueblos que viven en aislamiento al hacer un préstamo de 400 millones de dólares americanos. Mientras tanto, los intentos del Banco para «proteger» una reserva para pueblos indígenas en «aislamiento voluntario» directamente afectada por el proyecto de Camisea han resultado casi enteramente ineficaces, y están siendo socavados aún más por los planes de expandir las operaciones dentro de la Reserva.  No obstante, se requiere que el BID apruebe estos planes, y en efecto podría hacer esto de forma inminente.

El BID ha desempeñado una función catalizadora en el desarrollo del proyecto de gas de Camisea en la Amazonía peruana. Por ejemplo, en 2002 aprobó un préstamo de 5 millones de dólares americanos al Gobierno de Perú, para reforzar su capacidad de supervisión de «aspectos medioambientales y sociales» del proyecto y establecer iniciativas de desarrollo sostenible en su área de influencia,[1] y en 2003 aprobó un préstamo de 75 millones de dólares americanos para un consorcio privado, la Transportadora de Gas del Perú (TGP), para operaciones aguas abajo.[2] La intervención del BID fue especialmente significativa porque alentó préstamos de otras instituciones financieras. Eso a su vez fue especialmente importante dada la dura crítica que recibió el proyecto de Camisea por parte de la sociedad civil en lo que se refiere a aspectos sociales y medioambientales, y dado que algunas instituciones financieras, como Citigroup, el Banco de Exportación e Importación de Estados Unidos y la Corporación de Inversiones Privadas en el Extranjero del Gobierno de Estados Unidos, se habían rehusado a participar.

Uno de los aspectos más criticados fue que el proyecto de Camisea se estaba desarrollando en un territorio habitado por pueblos indígenas en «aislamiento voluntario». Efectivamente un 74% de la concesión más importante que hay en la región de Camisea, llamada «lote 88» y operada por un consorcio privado que está dirigido por Pluspetrol, se superpone a la Reserva Territorial Kugapakori, Nahua, Nanti (RTKNN), que fue establecida para «preservar el derecho de los pueblos nativos Kugapakori y Nahua sobre las tierras que ocupan de modo tradicional».[3] ¿No es así que podríamos decir sin temor a equivocarnos que los préstamos del BID en 2002 y 2003 infringieron sus políticas sobre aquellos proyectos que afectan  a los pueblos indígenas? Pues sí y no. Sí porque las directrices para impactos medioambientales y sociales entonces vigentes en el BID disponían que los pueblos indígenas deben estar de acuerdo con los proyectos que les afecten, y no porque en aquel momento no tenía una política específica sobre pueblos indígenas.[4] 

En 2007 el BID se implicó más en Camisea aprobando un préstamo de 400 millones de dólares americanos para otro consorcio privado, Perú LNG, para nuevas operaciones aguas abajo.[5] Dicho préstamo fue aprobado a pesar de las constantes y detalladas críticas de los impactos sociales y medioambientales del proyecto de Camisea, especialmente en los pueblos indígenas, incluidos los que viven en «aislamiento voluntario». También fue aprobado a pesar de que el BID había adoptado en 2006 una política específica de pueblos indígenas titulada «Política operativa sobre pueblos indígenas». Esta política proporcionó protección específica para «pueblos aislados» disponiendo que el Banco se comprometerá a «reconocer, respetar y proteger [las] tierras y territorios, medio ambiente, salud y cultura» de los pueblos aislados y financiará únicamente aquellos proyectos que «respeten el derecho de dichos pueblos de permanecer en dicha condición y vivir libremente de acuerdo a su cultura».[6] A pesar de ello, antes de aprobar el préstamo de 400 millones de dólares americanos, el BID había admitido que las «instalaciones asociadas» a las nuevas operaciones tendrían más impactos en los «pueblos indígenas que viven en aislamiento voluntario dentro de la Reserva Territorial Nahua-Kugakapori».[7]  ¿Cómo respeta esto su condición de «aislamiento»?

Si bien las Guías Operativas para la aplicación de la política operativa sobre pueblos indígenas del BID reconocen su obligación de respetar las leyes nacionales e internacionales, incluida la jurisprudencia del sistema interamericano, el hecho es que ahora la política está muy lejos de cumplir las normas internacionales evolutivas sobre pueblos indígenas «aislados». El año pasado la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) dio unas «directrices» en las que recomendaba que los territorios de «pueblos aislados» fuesen «intocables», haciendo eco de las reclamaciones que las organizaciones indígenas han estado haciendo durante años. Igualmente, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha enfatizado de manera consistente los deberes del Estado de proteger los «pueblos aislados», y el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial de la ONU (CERD) ha expresado su preocupación por las actividades extractivas en sus territorios y ha recomendado su suspensión.. En efecto, el CERD pidió al gobierno de Perú en marzo de este año que suspenda «inmediatamente» la expansión del proyecto Camisea dentro de la RTKNN.[8]En términos más generales, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos han enfatizado el derecho de los pueblos indígenas a participar en la toma de decisiones sobre proyectos que les afecten, lo cual es imposible en el caso de pueblos «aislados» sin ponerles gravemente en peligro. A pesar de todas estas normas y derechos legales claramente estipulados, en su política sobre pueblos indígenas el BID afirma que está dispuesto a financiar proyectos  «con el potencial de impactar directa o indirectamente a dichos pueblos [aislados], sus tierras y territorios, o su forma de vida».

El BID podría intentar y defender su intervención en Camisea citando una serie de compromisos sociales y medioambientales en los que insistió como condición para conceder sus préstamos en 2002 y 2003, algunos de los cuales eran aplicables a operaciones financiadas por él, por ejemplo las operaciones aguas abajo de TGP, y otras operaciones que no financiaba  (por ejemplo Pluspetrol aguas arriba). Sin embargo, las organizaciones de la sociedad civil de Perú han informado que muchas de estas condiciones no han sido cumplidas,[9] e incluso en los casos en que sí lo han sido, a veces han significado poco o nada. Por ejemplo, se supone que el compromiso más importante contraído por el Gobierno de Perú en relación con los pueblos «aislados» era proteger aún más la RTKNN elevando su condición jurídica.  Esto se hizo a través de la implementación de un decreto supremo en julio de 2003 según el cual quedaba «prohibido» «el desarrollo de actividades económicas» así como «el otorgamiento de nuevos derechos que impliquen el aprovechamiento de recursos naturales», pero ahora Pluspetrol está haciendo caso omiso del decreto en sus planes para expandir sus operaciones en la reserva. En 2012 el Ministerio de Energía de Perú aprobó una evaluación del impacto ambiental (EIA) de la construcción de tres pozos de producción, y en la actualidad está pendiente de aprobación otra EIA de 18 pozos más, un gasoducto de 10 km y pruebas sísmicas 2D y 3D, los cuales se encuentran en su mayoría mucho más adentro en la RTKNN.

En un nuevo giro de acontecimientos, parece que ahora la expansión no puede seguir adelante sin la aprobación oficial del BID, en virtud de ciertos (de momento desconocidos) compromisos contraídos como condición de su préstamo de 75 millones de dólares americanos a TGP. Unos documentos del BID con fecha de junio de 2003 estipulan que «si se produce cualquier expansión posterior o nuevas obras (p. ej. instalación de gasoductos paralelos, etc.) que puedan tener impactos o riesgos potencialmente significativos relacionados con el medio ambiente y asuntos sociales, la empresa de ese componente del proyecto deberá: a) realizar una evaluación exhaustiva del impacto ambiental cuya forma y contenido sean satisfactorios para el BID…[10] La Oficina de Relaciones Externas del BID ha confirmado esto recientemente: «Las EIA tienen que satisfacer al BID. Esto no estaba incluido en el  Common Terms Agreement (CTA) (Acuerdo de Términos Comunes), puesto que TGP no era responsable del componente de operaciones aguas arriba, sino en el Upstream Consortium Support Agreement (UCSA). Sin embargo, la Oficina de Relaciones Externas ha dicho que el UCSA es «confidencial» y, a fecha de 24 de abril, ninguna de las EIA eran «satisfactorias todavía para el BID». Pero ¿cómo pueden ser satisfactorias dado el compromiso del BID de «proteger» la RTKNN y su política de pueblos indígenas en la cual afirma «reconocer, respetar y proteger [las] tierras y territorios, medio ambiente, salud y cultura [de los “pueblos aislados”]»?

Es más, en lo que parece una ironía palpable, el pasado diciembre el BID anunció que va a conceder 1 millón de dólares americanos al Gobierno de Perú en parte para proteger reservas de pueblos «aislados», alterando su condición jurídica y convirtiéndolas en «reservas indígenas», una nueva categoría establecida por una ley en 2006,[11] en lugar de «reservas territoriales», que es lo que la RTKNN es ahora. Dicha ley dispone que las «reservas indígenas» son «intocables», y prohíbe «cualquier actividad distinta a la de los usos y costumbres ancestrales de los habitantes indígenas», pero también incluye una laguna en la cláusula C del artículo 5, que dice que los recursos naturales pueden ser explotados si el gobierno lo considera «necesario». En el caso de la RTKNN, la conversión de «reserva territorial» en «reserva indígena» significará retirar la «protección» proporcionada por el decreto supremo, socavando por lo tanto aún más el compromiso del BID de «proteger» la RTKNN y debilitándola aún más.

Teniendo en cuenta todo esto, no es de extrañar que en las condenas recientes de la expansión del proyecto Camisea, las organizaciones indígenas en Perú hayan destacado en varias ocasiones la responsabilidad del BID. En una declaración en diciembre pasado anunciando su intención de llevar al gobierno de Perú y a la «empresa responsable» ante los tribunales para detener la expansión, la AIDESEP, FENAMAD, ORAU y COMARU afirmaron que el gobierno no había cumplido con los compromisos sociales y ambientales acordados como condición para obtener su préstamo del BID. Daysi Zapata, vice presidenta de la AIDESEP, dice que la experiencia de Camisea demuestra que «el BID necesita establecer normas mucho más estrictas para las operaciones en esas zonas sensibles, especialmente aquellas operaciones que afecten a los pueblos en aislamiento».[12] Ahora queda por ver si el BID cumplirá finalmente sus obligaciones de «proteger» la RTKNN y a sus habitantes y denegar su permiso para los planes de expansión.

David Hill, periodista independiente y asesor[13]

[3] Ministerio de Agricultura, Resolución Ministerial n.o 00046-90-AG/DGRAAR, 14 de febrero de 1990.

[4] Deruyttere, Anne. Perceived Challenges to Recognition on Prior and Informed Consent of Indigenous Peoples and other Local Communities: The experiences of the Inter-American Development Bank. Sustainable Development Law & Policy, Volume 4, Issue 2 Summer 2004: Prior Informed Consent: p. 40.

[7] BID. Estrategia ambiental y social - Proyecto Perú LNG - Número del proyecto: PE-L1016. Washington: BID, julio de 2006.

[9] Para ver dos ejemplos, consulte DAR, Diagnóstico situacional del nivel de cumplimiento de los compromisos asumidos por el Gobierno del Perú en el ámbito del proyecto Camisea, 2007, y DAR/Acción Ciudadana Camisea, Los 21 compromisos socioambientales de Camisea: mucho camino por andar, 2007.

[10] El Informe de Impactos Ambientales y Sociales de 2003 publicado por el BID enumera un gran número de estos compromisos

[12] Comunicación personal de Daysi Zapata.

[13] David trabajó como asesor del FPP entre octubre de 2012 y enero de 2013

 

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