El impacto de la Unión Europea en los derechos de los pueblos de los bosques: ¿qué se puede esperar de las legislaciones sobre debida diligencia?

A medida que la Unión Europea avanza en la legislación sobre debida diligencia obligatoria de las empresas para establecer diferentes conjuntos de obligaciones legales a las empresas, varios estados miembros de la UE están obstruyendo la inclusión de la protección de los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales.

Durante el año pasado, la Comisión Europea redactó dos propuestas legislativas destinadas a abordar los impactos ambientales y de derechos humanos de las empresas en las cadenas de valor de la UE. El 6 de diciembre de 2022 finalmente se llegó a un acuerdo sobre el reglamento de la UE sobre productos libres de deforestación, después de intensas negociaciones entre la Comisión Europea, el Parlamento Europeo y el Consejo de la UE. La otra ley, la directiva de la UE sobre la debida diligencia de sostenibilidad corporativa, está siendo examinada actualmente por el parlamento y el consejo, y se espera una adopción final para fines de 2023. Si bien muchos pueblos de los bosques tenían grandes esperanzas en ambas leyes, algunos gobiernos de la UE han bloqueado cualquier intento de incluir obligaciones legales a las empresas para que respeten los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales.

El reglamento de la UE sobre productos libres de deforestación:

Diseñado como una prohibición de productos para reducir el impacto del consumo de la UE en la deforestación y la degradación forestal, el reglamento obliga a las empresas a practicar la debida diligencia para garantizar que ciertas mercancías (soja, cacao, café, aceite de palma, madera, ganado y caucho) no estén vinculadas a la deforestación, la degradación forestal o las violaciones de las leyes del país de producción antes de su comercialización en el mercado de la UE.

La propuesta original redactada por la Comisión no requería que las empresas garantizaran el respeto de los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales protegidos por el derecho internacional. En su revisión del texto propuesto, el Parlamento Europeo buscó mejorar el texto, incluyendo obligaciones explícitas para las empresas de respetar los derechos humanos reconocidos internacionalmente, incluidos los derechos consuetudinarios de tenencia y el derecho al consentimiento libre, previo e informado (CLPI). Desafortunadamente, en la negociación final, algunos estados miembros de la UE, así como la Comisión, insistieron en eliminar la mayoría de los requisitos propuestos para que las empresas garanticen el respeto de los derechos de los pueblos de los bosques en la producción de mercancías con riesgo de deforestación.

Suecia, Finlandia y Francia fueron particularmente activos en el bloqueo de la inclusión de estos derechos. El ministerio sueco de empresas e innovación envió comentarios por escrito al consejo de la UE, tratando de debilitar las referencias al CLPI en el reglamento al hacer afirmaciones incorrectas sobre la interpretación legal del CLPI en el derecho internacional. Intentaron evitar cualquier obligación exigible de respetar el derecho al CLPI. Francia, por otro lado, empujó el rechazo de la mención de los pueblos indígenas como “pueblos” y el reconocimiento de los derechos colectivos. Presumiblemente, esto se debe a que Francia no reconoce ningún derecho colectivo para sus propios pueblos indígenas, alegando que sería incompatible con la constitución de Francia y su principio de “indivisibilidad del pueblo francés”.

La Comisión Europea rechazó la inclusión de requisitos sobre los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales porque afirmaron, erróneamente (ver más abajo), que la directiva de la UE (aún no finalizada) sobre la debida diligencia de sostenibilidad corporativa protegería eficientemente estos derechos en las cadenas de suministro globales.

El martes 6 de diciembre, durante la ronda final de negociaciones entre las instituciones de la UE, la mayoría de las disposiciones presentadas por el Parlamento Europeo que buscaban brindar una mayor protección a los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales fueron eliminadas del texto. Se eliminó la obligación de las empresas de garantizar el respeto de las normas y estándares de derechos humanos reconocidos internacionalmente. Ahora, las empresas solo deben garantizar el respeto de ciertos derechos que forman parte de la legislación aplicable en el país de producción (p. ej. bajo la ley nacional). Aunque el consentimiento libre, previo e informado es explícitamente parte de la definición, esto solo entrará en juego en la medida en que ya esté protegido por las leyes nacionales (aunque posiblemente incluso a través de la aplicación directa del derecho internacional donde las constituciones nacionales lo permitan).

Se eliminaron otras disposiciones añadidas por el Parlamento Europeo, en particular, exigiendo que las empresas recopilen y divulguen información sobre la existencia de reclamos y disputas territoriales y las opiniones de los pueblos indígenas y las comunidades locales afectadas por la producción de mercancías.

No obstante, todavía hay algunos requisitos útiles en el texto final. Cuando existan leyes nacionales sobre los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales, pero se implementen de manera deficiente, el reglamento puede respaldar el respeto de estas leyes. Las empresas también deberán realizar evaluaciones de riesgo como parte de su debida diligencia y, al evaluar el riesgo de incumplimiento, deberán tener en cuenta varios criterios, incluida la presencia de pueblos indígenas, la existencia de uso registrado o reclamos de propiedad de la tierra por parte de los pueblos indígenas a las áreas de producción, la consulta de los pueblos indígenas antes de la producción, así como las preocupaciones generales sobre la falta de aplicación de la ley, las violaciones de los derechos humanos internacionales y la presencia de conflictos. Sin embargo, estos requisitos se aplican solo a los pueblos indígenas y no se extienden a otros tipos de comunidades con derechos colectivos consuetudinarios que pueden no ser pueblos indígenas.

La aprobación final de este reglamento se espera para esta primavera y 18 meses después, alrededor de fines de 2024, comenzará la implementación del reglamento y las empresas deberán cumplir con sus nuevas obligaciones.

La directiva de la UE sobre la debida diligencia de sostenibilidad corporativa:

A diferencia de la regulación de deforestación que se enfoca en mercancías específicas (soja, cacao, café, aceite de palma, madera, ganado y caucho), la directiva de debida diligencia de sustentabilidad corporativa pretende cubrir la debida diligencia ambiental y de derechos humanos en relación con cualquier actividad corporativa, independientemente del sector. Propone imponer obligaciones a las empresas para que identifiquen y aborden los impactos negativos sobre los derechos humanos y el medio ambiente en sus cadenas de valor.

La propuesta original de la Comisión Europea incluye, en un anexo, una lista de derechos humanos particularmente importantes o relevantes que las empresas deberían considerar (mientras deja abierta la posibilidad de que las empresas también deban considerar algunos otros derechos). La lista de la propuesta original incluía el derecho de los pueblos indígenas a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o utilizado o adquirido de otro modo. También lista específicamente la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (DNUDPI) como un instrumento internacional que contiene derechos adicionales que deben tener en cuenta las empresas.

Sin embargo, antes de la adopción, tanto el Parlamento de la UE como el Consejo de la UE también deben estar de acuerdo con el texto. El Consejo de la UE adoptó su enfoque general – efectivamente su posición de negociación –  sobre la directiva en noviembre de 2022. En su enfoque, el Consejo abandonó la inclusión específica del derecho de los pueblos indígenas a la tierra, así como la referencia general a la DNUDPI. Está claro, por lo tanto, que el Consejo en las negociaciones buscará desechar cualquier protección de los derechos indígenas en este instrumento. Se dice que Alemania es el actor principal detrás de esta eliminación, pero es muy probable que Francia, Suecia y Finlandia continúen obstruyendo la protección de estos derechos.

En contraste, tanto la Comisión Europea como el Parlamento Europeo están a favor de la protección de los derechos indígenas en la Directiva. El Parlamento está trabajando actualmente en enmiendas que fortalecerían aún más la protección de los derechos de los pueblos indígenas, para incluir derechos específicos al CLPI y la autodeterminación como derechos protegidos, agregando el Convenio No. 169 de la OIT como un instrumento internacional relevante y agregando requisitos para respetar los derechos indígenas y en particular el CLPI como parte de las consultas de las empresas con las partes interesadas afectadas. En vista de estas posiciones divergentes, los próximos meses serán cruciales para garantizar que los pueblos de los bosques no sean dejados atrás una vez más.

Aparte de esto, sin embargo, la propuesta todavía tiene otras debilidades para los pueblos de los bosques. Por ejemplo, las empresas solo están obligadas a abordar los impactos causados por sus propias operaciones, las de sus subsidiarias y las de sus “socios comerciales establecidos”. Sin embargo, la definición de “relación comercial establecida” puede ser muy problemática para los pueblos de los bosques. Esto se debe a que las violaciones de los derechos humanos que afectan a los pueblos indígenas y las comunidades locales en las cadenas de suministro agrícolas y extractivas suelen ocurrir en etapas anteriores de la cadena de suministro. Además, en muchas de estas cadenas de suministro, las empresas operan a través de contratos a corto plazo, cambiando periódicamente de proveedor sobre el terreno o comprando en el mercado al contado. Existe un gran riesgo de que estos escenarios – en los que el daño directo a los pueblos indígenas y de los bosques sea causado por proveedores de múltiples niveles alejados de las empresas de la UE y no necesariamente a través de relaciones de suministro estables – con frecuencia queden fuera de la definición de relación comercial establecida, lo que significa que las empresas no estarán obligadas a evaluar o abordar estos impactos. A la luz de las limitaciones de la regulación de la deforestación para los pueblos indígenas, si estos y otros temas no se abordan en la Directiva, existe una posibilidad real de que las dos principales leyes de debida diligencia adoptadas por la UE puedan omitir sustancialmente la protección de los derechos de los pueblos indígenas y de los bosques.

Para obtener más detalles sobre la propuesta CSDD de la Comisión Europea y el análisis de FPP de sus fortalezas y debilidades para los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales, ver nuestro reporte de 2022 aquí.