As Salvaguardas nos programas de financiamento de REDD+

Entre os vários aspectos de REDD+[i] sob minucioso exame dos povos indígenas e das organizações da sociedade civil, a questão das salvaguardas e sua implementação é o fator mais preocupante. Essa situação é particularmente verdadeira no atual debate sobre REDD+ e o seu nível de implementação e funcionamento. Desde 2010, quando a 16º Conferência das Partes da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre as Mudanças do Clima adotou sua decisão sobre REDD+ e as salvaguardas associadas, realiza-se um contínuo processo de formulações, negociações e ajustes em vários níveis. A discussão sobre salvaguardas tornou-se uma oportunidade para os povos indígenas e a sociedade civil de aumentar ainda mais os seus apelos para que se respeite as normas e direitos reconhecidos internacionalmente, e também uma oportunidade de influência para os doadores que buscam cumprimento para a utilização dos fundos transferidos para os países no programa REDD+. Assim como em outras questões relacionadas a REDD+, a discussão sobre salvaguarda desenvolveu-se de forma muito complexa, e bifurcou-se em duas correntes. Uma corrente que tem o objetivo de estabelecer normas e instrumentos para evitar que REDD+ afete o meio ambiente e os povos das florestas, e outra com o objetivo de assegurar uma avaliação adequada dos benefícios potenciais, conhecidos no jargão técnico como “do good” approach (abordagem não prejudicial).

À medida que toda a discussão sobre as salvaguardas passou da elaboração teórica à transformação dos princípios em instrumentos operacionais, os problemas começaram a surgir. Os problemas incluíam a ausência de capacidade e interesse das agências governamentais em nível nacional, e perguntas sobre os excessivos custos de transação. Estes “problemas” representam um importante risco de enfraquecimento das salvaguardas, com o claro propósito de acelerar a atribuição de fundos para a etapa readiness (de preparação). Para entender bem o significado deste cenário, convém fazer um retrocesso e reconstruir o processo que levou ao desenvolvimento de vários mecanismos e regimes de salvaguarda em diferentes iniciativas relacionadas a REDD+, como o Fundo Cooperativo para o Carbono Florestal (FCPF na sigla em inglês), o Programa de Investimento em Florestas (FIP na sigla em inglês) e o programa ONU-REDD.

Os Acordos de Cancun, adotados pela COP 16 da Convenção Quadro da ONU sobre as Mudanças do Clima, lista uma série de salvaguardas que teriam que ser levadas em consideração nas políticas, programas e projetos REDD+. No que diz respeito aos povos indígenas, as salvaguardas tomam nota da Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas (UNDRIP) e oferecem proteções que vão da garantia à participação plena e efetiva ao respeito pelo “conhecimento tradicional e direitos dos povos indígenas e membros das comunidades locais, levando em consideração as obrigações internacionais, circunstâncias nacionais e leis pertinentes.” A Convenção Quadro da ONU sobre as Mudanças do Clima adotou um plano de trabalho para um dos seus órgãos subsidiários (o Órgão Científico de Assessoria Técnica- SBSTA) que ajudaria a orientar um sistema de informação sobre a abordagem e respeito das salvaguardas.

Depois de algumas disputas diplomáticas, as Partes adotaram um texto que oferece um importante apoio político à relevância das salvaguardas ambientais e sociais em REDD+, assim como às obrigações e instrumentos internacionais, tais como a Declaração da ONU sobre os Direitos dos Povos Indígenas, embora condicionada às leis e circunstâncias nacionais. Apesar de suas limitações, esta formulação abriu espaço para uma elaboração adicional das salvaguardas dentro dos vários programas e iniciativas atuais de REDD+.

Uma destas iniciativas de REDD+ é o Fundo Cooperativo para o Carbono Florestal (FCPF na sigla em inglês), o qual reconhece na sua carta a obrigação de respeitar os direitos dos povos indígenas. Uma vez que os Acordos de Cancun foram adotados, o FCPF empregou mais esforços para o desenvolvimento do seu próprio regime de salvaguardas. Faz-se necessário observar aqui que a natureza específica das atividades apoiadas pelo FCPF- principalmente os planos de preparação para REDD+ (readiness), em vez de projetos- levaram à “reformulação” e adaptação dos regimes tradicionais de salvaguarda, como os do Banco Mundial, em instrumentos analíticos e de diagnóstico, como a Avaliação Ambiental e Social Estratégica (SESA na sigla em inglês).

O objetivo da SESA é antecipar os danos e oportunidades potenciais ligados a REDD+ bem no início do ciclo de planejamento, e identificar as salvaguardas que seriam iniciadas. Com este caráter analítico e de diagnóstico, estas Avaliações Ambientais e Sociais Estratégicas deveriam ter oferecido um espaço para que os povos indígenas elaborassem e oferecessem contribuições fundamentais sobre os meios para garantir que REDD+ não afetaria os seus meios de subsistência e direitos. No entanto, o histórico de participação de povos indígenas na definição dos Termos de Referência das SESAs e do Quadro de Manejo Ambiental e Social associado é variado. Faz-se necessário observar que uma das salvaguardas que, de fato, aplica-se ao processo de preparação readiness de REDD+ está relacionada ao acesso a informação e à participação pública. Isso explica a falta prolongada de participação adequada, e o acesso à informação evidenciada em alguns países está, desta forma, violando as salvaguardas pertinentes.

O FCPF em si também mudou. Inicialmente criado como um programa de financiamento primeiramente dentro do Banco Mundial (sendo o Banco o agente fiduciário), o FCPF desenvolveu-se em um mecanismo de financiamento mais complexo. Embora o Banco continue sendo o fiduciário, os financiamentos do FCPF podem ser distribuídos por meio de vários “parceiros de distribuição”, incluindo o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Organização para a Alimentação e a Agricultura (FAO na sigla em inglês). Esta expansão de parceiros de distribuição implicou um esforço adicional para encontrar uma abordagem comum às salvaguardas. O padrão adotado pelo FCPF, BID e PNUD (a FAO ainda está atrasada no seu processo de alinhamento) considera que se aplicariam as normas e salvaguardas mais elevadas em caso de divergência entre as normas dos parceiros de distribuição e o Banco Mundial, e este último seria em qualquer caso o patamar mínimo. Isso significa que em casos nos quais o PNUD é o parceiro de distribuição (e por ser o PNUD está vinculado à abordagem baseada em direitos) aplicariam-se a Declaração da ONU sobre os Direitos dos Povos Indígenas e as disposições pertinentes, tais como o consentimento prévio, livre e informado (FPIC na sigla em inglês). Até aqui porém, à medida que todas as atividades de preparação para REDD+ estão sendo elaboradas, não há evidências sólidas sobre o cumprimento ou não destas normas. Ao contrário, como estabelecido na recente publicação “Country needs assessment: a report on REDD+ readiness among UN-REDD Programme and Forest Carbon Partnership Facility member countries” (2012) – (Avaliação das necessidades nacionais: um relatório sobre a preparação para REDD+ entre os países membros do Programa ONU-REDD e Fundo Cooperativo para o Carbono Florestal) o subcomponente das salvaguardas e da consulta pública, assim como do Monitoramento, Relatório e Verificação (MRV na siga em inglês) ainda requer apoio adicional. O relatório destacou que: “O subcomponente de salvaguardas também surgiu como uma área de alta prioridade, principalmente para os países da Ásia e América Latina, e até mesmo no contexto africano a taxa de resposta foi de mais de 60 por cento”.[ii]

O Programa de Investimento em Florestas (FIP na sigla em inglês) seguiu um padrão semelhante ao do FCPF, no qual cada Banco Multilateral de Desenvolvimento (MDB na sigla em inglês) é responsável pela utilização dos fundos transferidos pelo Banco Mundial, conforme com suas próprias estruturas fiduciárias, políticas, diretrizes e procedimentos. Ademais, o processo de aprovação e supervisão do programa seguirá as políticas e procedimentos relevantes dos MDB. No entanto, o FIP não desenvolveu uma abordagem comum para assegurar coerência entre o Fiduciário (o Banco) e as outras políticas e salvaguardas dos MDB. A falta de um quadro de salvaguarda coerente e padronizado representa importantes desafios em termos de responsabilização e coerência, dentro do FIP, e entre o FIP, o FCPF e o programa ONUREDD.

No que diz respeito ao programa ONU-REDD, trataram-se das salvaguardas de modo diferente. De fato, o programa ONU-REDD adotou um conjunto de documentos de orientação e diretrizes relacionados à participação de partes interessadas, os quais incluíam uma exigência para assegurar o consentimento prévio, livre e informado dos povos indígenas e os Princípios e Critérios Ambientais e Sociais (SEPC na sigla em inglês), os quais utilizam uma “abordagem baseada em direitos”. As diretrizes aplicamse às Agências das Nações Unidas como parceiros de distribuição múltiplos. Os SEPC estão subdivididos em três princípios: assuntos sociais, coerência política ambiental e social e questões ambientais. Os Princípios e Critérios contêm uma série de disposições relevantes para os povos indígenas, inclusive a exigência da sua participação plena e efetiva, e o pedido de respeito e promoção dos seus direitos à terra, territórios e recursos, consentimento prévio, livre e informado e o reconhecimento do conhecimento tradicional e dos meios subsistência. No entanto, o Instrumento de Avaliação de Riscos e Benefícios associados ainda não foi finalizado e adotado, prejudicando assim, possivelmente, a sua aplicação.[iii]

Aumentam as preocupações com a fraca implementação das salvaguardas

Parece que um padrão recorrente está surgindo em vários níveis. Enquanto que no papel a tradução do mandato político da Convenção da ONU sobre as Mudanças do Clima sobre as salvaguardas parece ter levado a conquistas significativas em termos de reconhecimento dos direitos dos povos indígenas, no que se refere ao funcionamento e implementação, o panorama é muito menos encorajador.

O FCPF recebeu múltiplas reclamações de povos indígenas e da sociedade civil sobre violações das normas do Banco no que diz respeito à participação pública e a contravenção das suas próprias diretrizes de consulta e participação. Em Honduras, por exemplo, algumas organizações comunitárias rejeitaram completamente as propostas de preparação do governo, devido à falta de consulta e inclusão nas decisões políticas.^[iv] Em países como o Suriname, apesar das repetidas reformulações das propostas de preparação, os planos do governo para REDD+ continuam omitindo qualquer medida significativa para defender os direitos às terras e territórios dos povos da floresta.^[v]

Em fevereiro de 2013, as organizações indígenas do Panamá deixaram de colaborar com o programa ONU-REDD e o Programa Nacional Conjunto do Panamá, devido às antigas preocupações sobre a impossibilidade do governo e da ONU em garantir a participação efetiva, e à falta de medidas eficazes e oportunas para defender o consentimento prévio, livre e informado e assegurar o alinhamento com a Declaração da ONU sobre os Direitos dos Povos Indígenas.^[vi] A ONU está planejando agora investigar as reclamações e descobrir o que saiu errado no programa nacional.[vii] 

O Programa ONU-REDD também está enfrentando problemas na Indonésia e em outras partes da Ásia. O programa admite que os processos de consentimento prévio, livre e informado em Vietnam apresentavam falhas (a impossibilidade de explicar os riscos e custos de REDD+ às comunidades). No projeto piloto do programa REDD+, na região de Sulawesi Central na Indonésia, os habitantes locais reclamam que nenhum processo significativo de consentimento prévio, livre e informado foi realizado. Entretanto, até agora o mesmo projeto piloto prestou pouca atenção à garantia de direitos à terra e aos recursos, e concentrou-se em uma abordagem obsoleta e de exclusão, no que diz respeito à conservação florestal, o que causou intensas críticas das comunidades afetadas.

No Peru, a organização amazônica indígena AIDESEP tem crescentes preocupações com o tratamento dos direitos e as questões relacionadas à terra, no processo de elaboração de uma Estratégia Nacional de Financiamento Florestal, financiada pelo Programa de Investimento em Florestas (FIP na sigla em inglês). Em resumo, a AIDESEP está consternada pelo fato de que as promessas anteriores para tratar da posse da terra, com orçamentos nacionais adequados para demarcação e titulação, foram quebradas quando o governo reformulou, sem consultar e de forma unilateral, o plano de investimento no início de 2013. Agora, a AIDESEP está considerando a utilização de vários mecanismos de reclamação, se suas preocupações relacionadas às salvaguardas não forem abordadas[viii]

As preocupações da comunidade com a falta de implementação de salvaguardas eficazes e oportunas estão obtendo cada vez mais apoio de verificadores independentes. Na Guiana, por exemplo, o órgão de verificação do Memorando de Entendimento entre a Guiana e a Noruega sobre REDD+ concluiu, em novembro de 2012, que depois de três anos, a Guiana ainda não adotou medidas adequadas para defender os direitos dos povos indígenas às terras, à medida que consultas públicas ineficazes e falta de transparência continuam afetando o desenvolvimento de políticas de REDD+ sustentáveis no país.^[ix]

A implementação de diretrizes no Sistema de Informação de Salvaguardas, assim como no Monitoramento, Relatório e Verificação da sua aplicação no financiamento de REDD+, no âmbito da Convenção Quadro da ONU sobre as Mudanças do Clima, oferece evidências críticas adicionais de que as nações que possuem florestas estão sendo vagarosas na adoção de medidas relacionas às obrigações de salvaguardas no âmbito da Convenção. Além do mais, mostra a necessidade de que um regime de salvaguardas eficaz seja vinculado às legislações nacionais relevantes e às reformas jurídicas e de governança associadas, (como no caso da posse da terra ou consentimento prévio, livre e informado), tais processos ainda estão engatinhando, ou nem sequer foram iniciados, em muitos países. Existem sinais de que a lentidão das ações relacionas às salvaguardas deve-se ao fato de que existe uma séria falta de capacitação governamental sobre as questões de salvaguardas e relatórios.

Os povos indígenas e as ONGs, incluindo o FPP, enfatizam que um sistema nacional de salvaguardas eficaz deve estar vinculado a um marco de cumprimento robusto e efetivo que inclua indicadores de desempenho para a implementação das salvaguardas. Infelizmente, isto é algo que a maioria dos países no âmbito da Convenção da ONU sobre as Mudanças do Clima opõe-se firmemente, seja para facilitar o acesso aos fundos, proteger seu próprio espaço de “soberania”, ou para acelerar o processo de preparação para REDD, com a finalidade de começar a implementar projetos e beneficiar-se dos pagamento de carbono associados.

A menos que os países que possuem florestas comecem a ouvir o apelo dos povos indígenas e das organizações de justiça social para que haja medidas mais firmes com relação às salvaguardas, começarão a surgir mais reclamações, como a recente reclamação ao programa ONU-REDD feita pelas organizações indígenas do Panamá.

De momento, os povos indígenas e as organizações da sociedade civil continuam pedindo que as salvaguardas sejam vinculadas a um marco sólido de cumprimento, que inclua o reconhecimento do direito ao consentimento prévio, livre e informado, mecanismos de reclamação e de ouvidoria acessíveis e eficazes, reformas sólidas nas estruturas de governança (reconhecendo, principalmente, os direitos dos povos indígenas à terra, territórios e recursos) e o reconhecimento e apoio dos governos e das instituições de financiamento aos programas de monitoramento comunitário, que incluem indicadores de desempenho para implementar as salvaguardas.

Francesco Martone e Tom Griffiths (FPP)

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file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/15_FPPEnews_Apr2013_REDDSafeguards_FM_Eng.doc.docx#_ednref2[ii] http://www.forestcarbonpartnership.org/sites/forestcarbonpartnership.org/files/Documents/PDF/Oct2012/Country%20Needs%20Assessment%20report%20UN-REDD%20Programme%20and%20FCPF,%2012%20October%202012.pdf

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/15_FPPEnews_Apr2013_REDDSafeguards_FM_Eng.doc.docx#_ednref3[iii] http://www.un-redd.org/multiple_benefits_sepc/tabid/54130/default.aspx

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/15_FPPEnews_Apr2013_REDDSafeguards_FM_Eng.doc.docx#_ednref4[iv]See, for example, letter from COPINH in Honduras sent to the FCPF in August 2012  http://www.forestcarbonpartnership.org/sites/fcp/files/2013/carta%20SOBRE%20PROYECTOS%20REDD%20HONDURAS%20final.pdf

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/15_FPPEnews_Apr2013_REDDSafeguards_FM_Eng.doc.docx#_ednref5[v]See http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/publication/2013/03/comments-suriname-rpp-march-20132.pdf

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/15_FPPEnews_Apr2013_REDDSafeguards_FM_Eng.doc.docx#_ednref6[vi]http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/news/2013/03/COONAPIP%20RESOLUCION%202-2013%20Retiro%20de%20ONUREDD%20.pdf

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/15_FPPEnews_Apr2013_REDDSafeguards_FM_Eng.doc.docx#_ednref7[vii] http://un-redd.org/UNREDD_Launches_Panama_NP_Evaluation_EN/tabid/106063/Default.aspx

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/15_FPPEnews_Apr2013_REDDSafeguards_FM_Eng.doc.docx#_ednref8[viii]http://www.forestpeoples.org/id/topics/forest-investment-programme-fip/news/2013/02/indigenous-peoples-peruvian-amazon-denounce-fail

file:///S:/Communications/ENewsletter/E-News%20Special%203%20-%20Safeguards%20April%202013/15_FPPEnews_Apr2013_REDDSafeguards_FM_Eng.doc.docx#_ednref9[ix]http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/news/2013/03/Rainforest_Alliance_NorwayGuyana_ReddAgreement_2013.pdf