De vuelta al tiovivo: el Banco Mundial revisa sus políticas de salvaguardia

Hacia finales de 2010 el Banco Mundial anunció que iba a lanzar un proceso de revisión de ocho de sus denominadas «políticas de salvaguardia», las políticas que tienen como fin establecer unos requisitos mínimos para reducir todo lo posible o eliminar el riesgo de que las actividades financiadas por el Banco Mundial (véase la lista de abajo) y su política sobre la utilización de los sistemas nacionales causen daños sociales y ambientales. La revisión cubre las políticas que son vinculantes para el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y la Asociación Internacional de Fomento (AIF), las dos entidades de préstamo público del Banco Mundial[i]. A lo largo de los años, las políticas de salvaguardia del Banco han sido examinadas y actualizadas varias veces. Si bien estos procesos de revisión han dado lugar a algunas normas útiles, según las organizaciones de la sociedad civil y los pueblos indígenas el marco de salvaguardias del Banco sigue teniendo graves fallos y debilidades. Resaltan, por ejemplo, que las normas y compromisos del Banco están empezando a quedarse muy por detrás de los de otras instituciones financieras en áreas como el reasentamiento y los derechos de los pueblos indígenas, y que el Banco no tiene un marco general para la evaluación de los riesgos sociales.

Políticas de salvaguardia del Banco Mundial (BIRF/AIF) 4.01 Evaluación ambiental (1999) 4.04 Hábitats naturales (2001) 4.36 Bosques (2002) 4.09 Gestión de plagas (1998) 4.11 Patrimonio cultural físico (2006) 4.37 Seguridad de represas (2001) 4.12 Reasentamiento involuntario (2001) 4.10 Pueblos indígenas (2005) 4.00 Experimentación con la utilización de los sistemas nacionales (no es una política de salvaguardia pero está incluida en la revisión)

La finalidad de la revisión anunciada es someter el conjunto de las salvaguardias a un examen exhaustivo y completo, y probablemente el resultado sea un sistema completamente nuevo en el que las políticas individuales tal y como las reconocemos ahora podrían haber desaparecido o haber sido combinadas con otras políticas en un nuevo formato. Estos posibles cambios radicales han llamado mucho la atención de organizaciones de la sociedad civil y la justicia social de todo el mundo que están preocupadas de que el proceso acabe diluyendo las normas existentes. Al mismo tiempo el proceso de revisión podría crear posibilidades para salvaguardias adicionales. En este contexto cabe mencionar, que al lanzar la revisión el Banco Mundial reconoció que las salvaguardias existentes no abordan temas clave como los derechos laborales y las cuestiones de género, insinuando que quizá sea necesario crear nuevas políticas.

¿El Banco aprenderá lecciones de sus propias evaluaciones de la implementación?

La revisión se está realizando en un momento muy oportuno para el Banco. En 2011, el Grupo de Evaluación Independiente del Banco hizo público un detallado examen de todas las salvaguardias del Banco en el que examinaba tanto las políticas del BIRF/AIF como las normas que corresponden a CFI y el OMGI.

En ese examen, Safeguards and Sustainability Policies in a Changing World: An Independent Evaluation of World Bank Group Experience (Salvaguardias y políticas de sostenibilidad en un mundo cambiante - Una evaluación independiente de la experiencia del Grupo del Banco Mundial), se proporcionaron extensas recomendaciones tanto al BIRF/AIF como a la CFI/OMGI que deberían constituir una aportación importante a la revisión en curso. Más concretamente, el Banco Mundial ha publicado recientemente un examen largamente esperado de la implementación de sus políticas sobre pueblos indígenas titulado Implementation of the World Bank’s Indigenous Peoples Policy: A Learning Review (FY2006-2008) (Implementación de la política del Banco Mundial sobre pueblos indígenas - Un examen instructivo). Entre muchas otras sombrías conclusiones, este último informe detalla un fallo sistemático a la hora de abordar adecuadamente los derechos a la tierra y a los recursos en los proyectos del Banco, lo que ha afectado a los pueblos indígenas y plantea graves cuestiones sobre la forma en que la política ha sido impulsada, revela graves fallos a la hora de documentar adecuadamente los procesos de obtención del consentimiento, acuerdo o apoyo de los pueblos indígenas para estos proyectos y una falta generalizada de mecanismos apropiados de información y de resolución de conflictos a nivel local. Con esa nueva y detallada información, la revisión en curso puede tener en cuenta los fallos de implementación del pasado y trabajar para solucionarlos en el sistema que finalmente surja.

Sin embargo, desde el anuncio de la revisión el año pasado, apenas se han hecho avances concretos en cuando al desarrollo del proceso de revisión. Está previsto que pronto se haga público un «documento de enfoque» (septiembre de 2011) y que empiecen a dar al público la oportunidad de hacer observaciones. Ante la falta de información clara sobre los planes del Banco Mundial, las organizaciones de la sociedad civil, las organizaciones de los pueblos indígenas y otras han presentado una carta oficial al Presidente del Banco detallando los requisitos clave del nuevo sistema que deben ser incorporados para garantizar que el Banco sea capaz de hacer frente a los riesgos sociales y ambientales emergentes.

Parte de la carta aborda un área que actualmente suscita una gran preocupación y que está relacionada con la emergencia de nuevos procesos de préstamo que no requerirían la aplicación de las políticas de salvaguardia. Se trata de la denominada iniciativa de «programas por resultados» o política operacional P4R (por sus siglas en inglés) (OP 9.00), que actualmente está siendo desarrollada por la vía rápida y que debería estar terminada antes de que acabe 2011. Este instrumento de financiamiento permitiría prestar fondos sin políticas de salvaguardia adjuntas, dejando en manos de los gobiernos de los países receptores la responsabilidad de aplicar sus propias leyes y reglamentos. En el caso de los pueblos indígenas, este instrumento político podría echar por tierra décadas de trabajo para lograr que se reconozca que sus derechos necesitan protección, especialmente allí donde las leyes nacionales no son suficientes o donde los pueblos indígenas no son reconocidos en absoluto. El FPP apoya la petición para que esta nueva forma de préstamo que se ha propuesto sea incluida en los procesos de revisión de las salvaguardias, amparándose en el principio fundamental de que para que una salvaguardia sea eficaz debe ser universalmente aplicada en todas las operaciones de préstamo y de concesión de subvenciones del Banco.

La carta de las ONG también aborda la necesidad de crear salvaguardias que aseguren el cumplimiento de las normas e instrumentos internacionales sobre el ambiente y los derechos humanos, así como la coherencia con dichas normas e instrumentos. Durante mucho tiempo el Banco Mundial ha exigido coherencia con los principales convenios y tratados ambientales, pero se ha hecho constantemente caso omiso de las normas y las leyes de derechos humanos. Esto tiene que cambiar, y la revisión de las salvaguardias es una oportunidad para que el Banco Mundial se asegure de adoptar normas y salvaguardias sólidas sobre derechos humanos.

El Banco Mundial tiene décadas de experiencia en el uso de sus políticas de salvaguardia, desde los primeros días en los años 80 hasta ahora, y el Banco debe tener en cuenta esa experiencia, tal y como está registrada en los dos informes mencionados, ahora que se ha embarcado en el diseño de su nuevo enfoque. La participación de los pueblos indígenas y la sociedad civil en ese proceso será fundamental para que dé como resultado un sistema eficaz, equitativo y basado en los derechos, que permita un desarrollo real y sostenible.

El texto completo de la carta de las ONG, respaldada por el FPP, está disponible aquí: http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/publication/2011/09/csoletteronworldbanksafeguardsreview.pdf

[i] La revisión de las salvaguardias no cubre las políticas y procedimientos de la Corporación Financiera Internacional (CFI), que recientemente ha concluido el examen de sus propias normas de desempeño, ni aborda las normas aplicables al Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI).