El Banco Mundial socava décadas de progreso en el establecimiento de protecciones para los derechos de los pueblos indígenas

El 4 de agosto de 2016 el Directorio Ejecutivo del Banco Mundial aprobó su nuevo enfoque de las salvaguardias, detallado en un texto titulado Environmental and Social Framework (Marco Ambiental y Social).

El Marco Ambiental y Social (MAS) tiene la intención de contribuir al denominado “doble objetivo” del Banco: erradicar la pobreza extrema e impulsar la prosperidad compartida (o lo que también se conoce como “objetivos gemelos”). Define el enfoque que el Banco Mundial adoptará para evaluar y minimizar los impactos negativos de sus inversiones y de promover los bienes sociales y ambientales.

En el caso concreto de los pueblos indígenas, el marco define las normas mínimas obligatorias que el Banco considera necesarias para “fomentar el pleno respeto de los derechos humanos, la dignidad, las aspiraciones, la identidad, la cultura y... los medios de vida” de los pueblos indígenas [1]. Sustituye a la actual salvaguardia problemática del Banco para los pueblos indígenas, es decir la política operacional 4.10 [2].

Con ambiciones elevadas para una “prosperidad compartida y el “respeto pleno” de los derechos humanos, es muy decepcionante ver que el Banco no ha establecido normas exigentes para proteger los derechos e intereses de los pueblos indígenas, sino que ha publicado un conjunto de normas complicado, confuso y fundamentalmente menos exigente.

Con ambiciones elevadas para una “prosperidad compartida” y el “respeto pleno” de los derechos humanos, es muy decepcionante ver el Banco no establece altos estándares que protejan los derechos e intereses de los pueblos indígenas. En cambio, el Banco Mundial ha presentado un conjunto de normas complicado, confuso y fundamentalmente débil.

Incluso la definición del ámbito de aplicación de la nueva propuesta es confusa, contradictoria y difícil de entender. El título de la nueva norma es Indigenous Peoples/Sub-Saharan African Historically Underserved Traditional Local Communities (Comunidades Locales Tradicionales Históricamente Desatendidas del África Subsahariana), una terminología excesivamente larga y complicada repetida ad infinitum a lo largo de la norma.

En ninguna parte se encuentra ahora el término “pueblos indígenas” sin un codicilo muy extraño unido al final, acoplando una categoría legal reconocida a nivel internacional que posee derechos y estatus (pueblos) con una lista larga de adjetivos añadidos a una categoría nunca definida (comunidades). Sin embargo, el título (y la subsecuente reiteración consciente de las categorías absurdas del mismo) es únicamente la debilidad más aparente de todas las que presenta este borrador.

La importancia de esta revisión es innegable. Es la primera remodelación importante del enfoque que el Banco Mundial da a la protección social y ambiental desde la introducción de las “políticas operacionales” diseñadas para proteger a las comunidades y el medio ambiente en 1989 (a partir de declaraciones sobre pueblos indígenas recogidas en un manual operacional anterior vigente en el Banco desde 1982). Desde 1989 el enfoque que el Banco Mundial da a las salvaguardias ha influido en otras instituciones financieras multilaterales y en el sector privado, que han seguido el ejemplo del Banco.

Lo que el Banco haga a su marco de salvaguardia es importante porque otros seguirán su ejemplo.

Y ahora que el marco de salvaguardias es público, está claro que 2016 es un año nefasto para el enfoque que el Banco aplica a la protección de los bienes sociales y ambientales y de los derechos e intereses de los pueblos indígenas en particular.

Para llegar a la esencia de lo que ha ido mal con las nuevas normas tenemos que fijarnos detalladamente en el texto. Sin prestar atención a los detalles no es posible apreciar plenamente hasta qué punto son normas débiles y ambiguas.

La primera cuestión crítica es el debilitamiento o la eliminación de las protecciones para los derechos y los intereses de los pueblos indígenas si se comparan con la política actual del Banco, o si son comparados con varios borradores anteriores utilizados durante esta revisión.

Los ejemplos son abundantes.

En la OP 4.10 en particular, el plan acordado mutuamente (llamado “Plan para los Pueblos Indígenas”)  era obligatorio. Los requisitos para los  planes para los pueblos indígenas en el futuro son confusos y en “algunas circunstancias”  dejados de lado (por ejemplo cuando los pueblos indígenas son los únicos beneficiarios de un proyecto, y también cuando no son los únicos beneficiarios del proyecto). [3].

Según la OP 4.10 los pueblos indígenas tienen que expresar su amplio apoyo a un proyecto para que este siga adelante. Ahora solo es necesario que los pueblos indígenas expresen su apoyo en situaciones muy restringidas. Su apoyo hace falta cuando los proyectos tienen impactos en sus tierras y recursos, pero dichos impactos deben ser “adversos” (y el prestatario debe estar de acuerdo en que lo son). Los impactos en el patrimonio cultural requieren que los pueblos indígenas expresen su apoyo al proyecto, pero solo si dichos impactos son “pertinentes para la identidad” del pueblo en cuestión (y si el prestatario está de acuerdo en que son pertinentes, lo que da lugar a un problema de conflicto de intereses) [4].

Uno de los principales propósitos del “Plan para los Pueblos Indígenas” en la OP 4.10 era “asegurar que… los Pueblos Indígenas afectados por el proyecto reciban beneficios sociales y económicos apropiados desde el punto de vista cultural”. [5]. El MAS habla de compensación y beneficios compartidos, señalando “diversos factores” que podrían tener un efecto sobre dichos pagos de compensación, y se limita a declarar que el proyecto “tendrá como objetivo abordar las metas y las preferencias de los pueblos afectados”. Incluso cuando se habla de compensar económicamente a los titulares de derechos colectivos, el MAS solo estipula que “cuando el control de los recursos, los activos y la toma de decisiones sean predominantemente colectivos por naturaleza, se harán esfuerzos para asegurar que, si es posible, los beneficios y la compensación sean colectivos...” [6]. “Se harán esfuerzos”, “se procurará abordar”, “si es posible”, todas estas expresiones sirven para debilitar manifiestamente cualquier requisito de llegar a un acuerdo para la distribución equitativa de los beneficios.

La segunda deficiencia importante del MAS es que no refleja o incorpora las importantes contribuciones que los pueblos indígenas han hecho al Banco en los últimos años. Eso constituye una afrenta directa a los cientos de representantes indígenas que han viajado a las capitales de sus países, al lugar de celebración de consultas regionales y a Washington DC para compartir experiencias y hacer recomendaciones.

Por mencionar dos ejemplos: los pueblos indígenas han solicitado continuamente su participación en la realización de las evaluaciones del impacto de los proyectos que los afectarán. La razón de esta petición es que los propios pueblos que puedan verse afectados tienen derecho a participar plenamente en dichas evaluaciones de impactos y poseen conocimientos que son esenciales para evaluar el alcance de los impactos que podrían producirse, sobre todo cuando se trata de impactos en el patrimonio cultural, los medios de vida, la forma de vida y la identidad del pueblo que se esté evaluando.

Que el prestatario o expertos externos realicen esa evaluación por su cuenta y luego presenten como un hecho consumado a los pueblos en cuestión va en contra de normas internacionales aplicables y de la legislación internacional de derechos humanos[7]. Como señala la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el propósito de un estudio de impacto social y ambiental (EISA) es, en parte, preservar, proteger y garantizar la relación especial de los pueblos indígenas con sus territorios, y garantizar su subsistencia como pueblos [8], y los pueblos indígenas tienen derecho a participar en las EISA con independencia de que tengan un título de propiedad reconocido por el Estado en su favor [9].

El MAS utiliza la evaluación de impactos como marco para todo lo que sigue. La aplicación de los requisitos relativos a los pueblos indígenas (según se indica en la norma ambiental y social 7 o NAS7) es “proporcional al alcance y la escala de posibles riesgos e impactos que el proyecto pueda tener”. El proponente del proyecto será responsable de mitigar los riesgos e impactos y decidirá cuáles son esos riesgos e impactos.

Un segundo ejemplo es la necesidad de obtener el consentimiento de los pueblos afectados para actividades del proyecto que puedan llegar a alterar sus vidas. El derecho internacional proporciona orientación en cuanto a qué tipo de actividades conllevan tales amenazas fundamentales. Una de ellas es cualquier reubicación (física o económica) que afecte o ponga en peligro los medios de vida de los pueblos indígenas, otra es cualquier uso del patrimonio cultural de los pueblos afectados o cualquier impacto sobre este, y una tercera es cualquier impacto en las tierras y recursos de los que dependan los pueblos o sobre los que tengan derechos adquiridos por costumbre o de cualquier otra forma [10].

El Banco ha reducido notablemente estas categorías, y ha retirado una propuesta anterior para que el consentimiento de los pueblos indígenas sea indispensable. En vez de exigir ese consentimiento, el Banco ha retrocedido a la idea de “apoyo colectivo”, un concepto vago y mal definido que evoca el concepto de “amplio apoyo” recogido en las actuales salvaguardias del Banco para los pueblos indígenas: la Política Operacional 4.10 (OP 4.10), la cual ha sido rechazada rotundamente por los pueblos indígenas y los expertos en el campo de derechos humanos indígenas.

La tercera deficiencia es que la norma publicada ayer está redactada en un lenguaje poco claro, confuso y conflictivo que hará que sea difícil, si no imposible, poner en práctica la norma de una manera sistemática en todo el mundo.

Ya sabemos que las actuales salvaguardias del Banco para los pueblos indígenas (OP 4.10) han resultado difíciles de implementar a lo largo de los años porque se pueden interpretar de diferentes maneras en diferentes regiones, países y contextos. Eso ha llevado a una “lotería” que depende de la ubicación, de manera que las normas que aplica el Banco dependen en parte de dónde viven los pueblos afectados, lo cual menoscaba la uniformidad que debería caracterizar a una norma mundial de salvaguardia [11].

El lenguaje empleado en el nuevo MAS no hace más que aumentar la incertidumbre y la confusión. A continuación se presentan dos ejemplos ilustrativos.

La conversión de los derechos colectivos en derechos individuales de tenencia de la tierra es una importante amenaza para los medios de vida y las identidades de los pueblos indígenas que se gobiernan a sí mismos y sus tierras como una colectividad. Si bien dicha conversión podría producirse a medida que el manejo de los recursos va evolucionando y adaptándose a nuevas circunstancias, no debe ser impuesta a la fuerza sobre una comunidad. Sin embargo, el lenguaje utilizado en la NAS7 al tratar este asunto no es claro: “La conversión de derechos consuetudinarios de utilización en derechos individuales de propiedad solo será un objetivo luego de la consulta a los pueblos indígenas... afectados y luego de una evaluación de los impactos de dicha conversión en las comunidades y sus medios de vida” [12].

Un segundo ejemplo es el tratamiento que se da en la política a los pueblos que viven en aislamiento voluntario. Los pueblos que han elegido expresamente rechazar el contacto con las partes dominantes de la sociedad han manifestado a través de esa elección que rechazan los proyectos de desarrollo y esta decisión debe ser respetada. Sin embargo el Banco ha optado por emplear el siguiente lenguaje: “medidas para evitar todo contacto no deseado con ellos como consecuencia del proyecto”. Esta es otra confusión innecesaria del principio subyacente de que los pueblos no contactados deben seguir siéndolo.

Ahora debemos pasar al reto de implementar este enrevesado y confuso sistema y presionar al Banco para que implemente adecuadamente estas normas. Así que ahora pedimos que el Banco prepare una orientación que apunte más alto que este marco y que ejerza su considerable influencia para acercar a los Gobiernos a las normas internacionales acordadas y a un modelo de desarrollo verdaderamente equitativo y justo.

Notas1. consultations.worldbank.org/Data/hub/files/consultation-template/review-and-update-world-bank-safeguard-policies/en/materials/third_draft_esf_for_disclosure_july_20_2016.pdf (disponible solamente en inglés)2. Implementation of the World Bank’s Indigenous Peoples Policy – A Learning Review, OCPS, agosto de 20113. Banco Mundial, tercer borrador del MAS, párrafos 15 – 17 del capítulo sobre la NAS7.4. Le evaluación de impactos ambientales y sociales que lleva a cabo el prestatario es el vehículo a través del cual se identifican los impactos y por lo tanto se responde ante ellos, por ejemplo mitigándolos.5. OP 4.10, párrafo 12.6. Tercer borrador del MAS, nota de pie de página n. º 12 del párrafo 20 del capítulo sobre la NAS7.7. Para ver un tratamiento extenso de la forma apropiada y el propósito de las evaluaciones de impactos relacionados con las tierras y los recursos de los pueblos indígenas, véase el documento 56/09 de la CIDH: DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES SOBRE SUS TIERRAS ANCESTRALES Y RECURSOS NATURALES - Normas y Jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. 30 de diciembre de 2009. cidh.org/countryrep/TierrasIndigenas2009/Indice.htm 8. Ibíd. Párrafo 245.9. Ibíd. Párrafo 246.10. Para ver una presentación exhaustiva de la jurisprudencia internacional sobre cuándo se debe buscar y obtener el consentimiento libre, previo e informado (CLPI), véase el complemento legal a las directrices del Programa ONU-REDD sobre el CLPI publicado en enero de 2013. www.unredd.net/index.php. Implementation of the World Bank’s Indigenous Peoples Policy – A Learning Review, OCPS, agosto de 201112. Banco Mundial, tercer borrador del MAS, nota a pie de página n. º 17 del capítulo sobre la NAS7.